Сущность прокурорского надзора как специфического вида государственной деятельности в рф. Прокурорский надзор как самостоятельный вид государственной деятельности Прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности

В современной учебной литературе прокурорский надзор понимается как:

Во-первых, деятельность прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов во всех сферах общественных отношений, которые урегулированы нормами права.

Прокурорский надзор является специфическим видом государственной деятельности, который осуществляется от имени Российской Федерации специально созданными для этого органами прокуратуры.

таким образом это:

1) специфический вид государственной деятельности;

2) самостоятельная отрасль права;

3) учебная дисциплина.

В силу своего предназначения прокуратура призвана охранять и защищать права и свободы граждан, интересы общества и государства, укреплять законность и правопорядок, а чтобы реализовать возложенные на нее задачи, прокуратура осуществляет особый вид государственной деятельности - прокурорский надзор. Согласно ст. 129 Конституции РФ, прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Данное положение находит свою конкретизацию в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации", где закреплено, что прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Исходя из этого определения можно выделить основные черты прокурорского надзора как специфического вида государственной деятельности.

Во-первых, прокурорский надзор осуществляется специализированной системой органов, которая носит централизованный характер. В силу этого прокурорский надзор не может осуществляться никакими другими государственными, общественными организациями, учреждениями, должностными или физическими лицами, за исключением органов прокуратуры.

Во-вторых, прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, как это установлено ст. 1 Закона о прокуратуре, осуществляется от имени Российской Федерации. Суть данного положения заключается в том, что прокуратура призвана выполнять задачи, поставленные перед ней государством, представлять и защищать интересы граждан, общества и государства. Тот факт, что прокурорский надзор осуществляется от имени государства, также подтверждает, что он является видом государственной деятельности.

В-третьих, содержание прокурорского надзора, выражающегося в надзоре за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, говорит о том, что этот вид государственной деятельности является особым и самостоятельным, поскольку не связан ни с одной ветвью (законодательной, исполнительной, судебной) власти.

Таким образом, прокурорский надзор - это осуществляемый Генеральным прокурором страны и подчиненными ему прокурорами высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми юридическими лицами, должностными лицами и гражданами, а также правоохранительными органами на всех стадиях их деятельности. Прокурорский надзор является государственным видом деятельности.

Страница 1 из 5

Глава 1. Сущность, задачи, принципы и основные направления прокурорского надзора

1.1. Сущность прокурорского надзора
1.2. Основные понятия прокурорского надзора
1.3. Цели и задачи прокурорского надзора
1.4. Принципы организации и деятельности прокуратуры
1.5. Основные направления (отрасли) прокурорского надзора
Вопросы для повторения
Задание

1.1. Сущность прокурорского надзора

Прокурорский надзор - специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, действующих на ее территории.
Из этого определения вытекают следующие принципиально важные для усвоения материала учебника положения.
Прокурорский надзор - самостоятельный, специфический вид государственной деятельности. Эту деятельность не могут осуществлять кроме прокуратуры никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения, должностные или физические лица.
Прокурорский надзор осуществляется от имени государства - Российской Федерации. Важность этого положения заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов федерации или иной представительной, исполнительной или судебной власти, а в совокупности всех их, объединяемых общей системой государства, приводя таким образом интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом.
Самостоятельность прокурорского надзора как вида государственной деятельности, его отличие от других видов деятельности как прокуратуры, так и иных государственных органов, определяется содержанием этой деятельности, которая состоит в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону и устранении (принятии мер к устранению) выявленных правонарушений.
Специфичность прокурорского надзора как вида государственной деятельности состоит в том, что он не относится к деятельности какой-то одной ветви власти (представительной, исполнительной, судебной), но в то же время имеет признаки каждой из этих ветвей.
Дело в том, что органы прокуратуры занимают особое место в государственной системе Российской Федерации. Имея функциональное отношение к каждой из трех предусмотренных Конституцией РФ ветвей власти, они, тем не менее, не относятся полностью ни к одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в государственном устройстве позволяет уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование, порождает и специфичность прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры.
Рассматривая сущность прокурорского надзора, следует иметь в виду, что под термином «прокурорский надзор» может пониматься: а) специфический вид государственной деятельности, о котором говорилось выше; б) самостоятельная отрасль юридической науки; в) учебная дисциплина.
В учебнике рассматривается в основном первое из названных значений. Однако множественность значений этого понятия, как и ряда других, употребляемых в теории и практике прокурорского надзора, требуют самостоятельного рассмотрения вопроса о понятиях прокурорского надзора.

В учебной литературе прокурорский надзор понимается как:

специфический вид государственной деятельности;

самостоятельная отрасль юридической науки;

учебная дисциплина.

Как вид государственной деятельности прокурорский надзор закреплен в ст. 129 Конституции РФ (далее - Конституция РФ), которая провозглашает Прокуратуру Российской Федерации как единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Черты прокурорского надзора как особого вида государственной деятельности.

Во-1, прокурорский надзор осуществляется специализированной системой органов, которая носит централизованный характер. В силу этого прокурорский надзор не может осуществляться никакими другими государственными, общественными организациями, учреждениями, должностными или физическими лицами, за исключением органов прокуратуры.

Во-2, прокурорский надзор осуществляется от имени Российской Федерации. что прокурорский надзор осуществляется от имени государства, также подтверждает, что он является видом государственной деятельности.

В-3, этот вид государственной деятельности является особым и самостоятельным, поскольку не связан ни с одной ветвью (законодательной, исполнительной, судебной) власти.

Прокуратура представляет собой самостоятельный государственный орган, который обособлен от законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти, несмотря на их тесное взаимодействие между собой. Это специфическое положение прокуратуры позволяет уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование.

Место и роль прокуратуры в системе органов государства, следует отметить, что:

• 1. прокуратура является неотъемлемой частью конституционной системы органов власти РФ, обеспечивая при этом выполнение только ей присущих задач по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов;
• 2. прокуратура как независимая федеральная система органов власти в своей деятельности взаимодействует со всеми без исключения органами государства.

Прокурорский надзор как вид государственной деятельности - это установленный Конституцией РФ и федеральными законами особый вид государственной деятельности, осуществляемый единой федеральной централизованной системой органов прокуратуры, по надзору за соблюдением Конституции РФ и иных нормативных правовых актов в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Прокурорский надзор - это особый, самостоятельный вид государственной деятельности. Его основные отличительные признаки:

• 1. прокурорский надзор осуществляется от имени государства;
• 2. цели прокурорского надзора составляют обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства;
• 3. надзор осуществляется единой федеральной системой органов прокуратуры;
• 4. прокурорский надзор в наблюдении за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями учреждений, организаций, указанными в законе.

Прокурорский надзор составляет основную, ведущую функцию прокуратуры, определяющую ее государственное предназначение, социально-политическую значимость. Надзор за исполнением законов является наиболее эффективной и последовательной формой контроля со стороны государства в одной из наиболее важных для него сфер - сфере обеспечения законности, без которой, как известно, не может быть сильной государственной власти. Утверждая верховенство Конституции РФ, действующих на территории РФ законов, прокурорский надзор выступает действенным инструментом защиты интересов личности, общества, государства.

Прокурорский надзор оказывает сдерживающее действие на дестабилизационные процессы в обществе, в последние годы заметно активизировавшиеся. Даже имея в своей основе объективные причины, эти процессы обнаруживают вполне очевидную устойчивую связь с нарушениями законов, борясь с которыми прокуратура вносит свой вклад в укрепление дисциплины в обществе.

Своей деятельностью по охране закона прокурорский надзор постоянно подтверждает свою необходимость для обеспечения оптимального развития экономики, социальной сферы, для утверждения прочного режима законности во всех без исключения областях государственной и общественной жизни.

Реализация надзорной функции прокуратуры играет конструктивную роль в деле защиты основ федерального устройства РФ, суверенитета субъектов РФ. Органами прокуратуры России постоянно ведется на всех уровнях плодотворная работа по обеспечению соответствия актов представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Федерации федеральным законам.

Действующая в России система прокурорского надзора подчинена решению задач укрепления законности в общегосударственном масштабе. Прокурорский надзор охватывает основной массив государственных и иных органов и организаций: федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы контроля, их должностных лиц, органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций и др.

Сущность прокурорского надзора определяется его государственно-правовой природой. Нацеленный на утверждение верховенства закона прокурорский надзор занимает особое место как в системе контролирующих органов, так в системе государственных органов в целом. Осуществляя надзорные функции в правоприменительной деятельности, прокурорский надзор непосредственно участвует в утверждении значимости права как регулятора общественных отношений, выступает в качестве проводника воли государства. Особый статус прокурорского надзора, его роль в обеспечении законности позволили дать ему в Конституции 1936 г. Наименование высшего надзора, которое затем было воспроизведено и в Конституции СССР 1977 г. Решение, безусловно, правильное. Оно способствовало укреплению авторитета прокуратуры, усилению ее влияния на стояние законности в стране. Название полностью соответствовало сущности прокурорского надзора.

Особенности прокурорского надзора, позволившие присвоить ему наименование высшего, по мнению авторитетных специалистов в области теории прокурорского надзора, заключались в следующем: учитывался тот фактор, что Генеральный прокурор назначался высшим органом государственной власти страны и принималось во внимание, что прокурорский надзор не ограничивался рамками отдельных отраслей государственного строительства, осуществлялся с позиции внедрения единой законности на всей территории страны1 1 См.: Березовская С.Г. Сущность прокурорского надзора в СССР. Правовые гарантии законности в СССР. М., 1962. С. 28; Спиридонов Б.М. Прокурорский надзор за исполнением законов // Вестн. Моск. Ун-та, Сер. Право. 1973. № 3 С. 22; и др.. Аргументы, с уверенностью можно сказать, убедительные. Тем не менее, относительно небольшая группа ученых выступила против признания прокурорского надзора высшим. Приводимые ими доводы оказались востребованными в период массированной критики прокуратуры в конце 80-х - начале 90-х гг. прошлого столетия в 1992 г.

Прокурорский надзор осуществляется органом государства, для которого охрана законов, регулирующих содержание и порядок защиты прав и свобод граждан, интересов общества и государства, составляет главное профилирующее направление его деятельности.

Основной смысл и назначение прокурорского надзора выражается в утверждении свойственными ему средствами такого режима исполнения законов, который позволял бы беспрепятственно претворяться в действительности государственной воле, выраженной в законах. Сущность прокурорского надзора заключается именно в формировании своей практикой общей правоприменительной ситуации в стране, обеспечивающей единое понимание законов федеральными государственными органами, представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, другими органами, организациями и лицами, на которых распространяются надзорные полномочия прокуроров, и точное исполнение ими содержащихся в законах правовых предписаний.

Задачи прокурорского надзора определяются его государственно- правовым назначением и местом в правоохранительной системе страны. Как орган, стоящий на защите законности, прокуратура призвана обеспечить:

• 1. своевременное выявление нарушений закона;
• 2. своевременное и радикальное устранение нарушений закона;
• 3. предупреждение нарушений закона.

Названные задачи отражают содержание и сущность прокурорского надзора. Их решение имеет прямое отношение к достижению стоящих перед прокуратурой целей. К определению задач можно подходить с различных позиций. Однако какие бы варианты формулировок задач ни предлагались, если прокурорский надзор не будет ориентироваться на своевременное выявление, устранение и предупреждением нарушений закона, проку не будет. В тоже время понимание задач прокурорского надзора в качестве инициирующих прокурорский надзор стимулов, в основе которых лежит стремление к получению максимально полной информации о допускаемых государственными органами, негосударственными структурами, должностными и юридическими лицами нарушениях закона; принятию мер по пресечению правонарушений; устранению их последствий, восстановлению нарушенных прав, а также предупреждению нарушений закона, с оптимальной полнотой определяет содержание и характер по выполнению прокуратурой надзорной функции.

Имея своими задачами, ограждение закона от воздействий извне, выявление, устранение и предупреждение нарушений закона, прокурорский надзор исходит исключительно из тех норм, которые содержатся в законе. Для прокурора нет других интересов, кроме обеспечения верховенства закона, формирования обстановки, необходимой для единообразного и точного применения законов, активного противодействия любым попыткам исказить смысл закона, дать ему истолкование, выгодное тому или иному субъекту правоприменения. Осуществляя надзор, прокурор независим местнических и ведомственных влияний. Для него не имеют силы соображения политического характера. Для прокурора действительна только та «политика», которая воплощена в законе. Абсолютно недопустимым для прокурора является осуществление надзорной деятельности, исходя из личных побуждений, мести, защиты групповых, клановых интересов.

В последнее время в общественное сознание внедряется мнения о принадлежности прокуратуры к разряду силовых ведомств. Несостоятельность такого мнения очевидна. Прокуратура не имеет собственной разведки и контрразведки. У нее нет подразделений специального назначения и иных вооруженных формирований. Достаточно специфичен и сам характер полномочий прокурора. Деятельность прокурора как представителя государства носит властный характер. Но действия прокурора в большей своей части не рассчитаны на применение аппарата принуждения. Прокурору не свойственна ни административная, ни судебная власть. В основном нарушения закона устраняются им непосредственно, через органы и организации, должностных и иных лиц, правомочных принимать меры для устранения выявленных прокурором нарушений. Прокурор не обладает полномочиями по применению мер уголовной, административной, дисциплинарной ответственности. Властность полномочий прокурора проявляется в обязательности исполнения его требований, вытекающих из его полномочий.

Достаточно сложен вопрос о принадлежности прокуратуры к определенной ветви власти. Наиболее убедительной следует считать позицию правоведов, считающих бесплодными попытки прокуратуры примкнуть к той или иной властной системе - законодательной, исполнительной или судебной власти. Ни в одну из них прокуратура не вписывается. Каких-либо неудобств для функционирования названных ветвей власти это не несет. Более того, особый правовой статус прокуратуры создает условия для ее результативного сотрудничества со всеми ветвями власти. Законодательной власти прокурорский надзор за исполнением принимаемых ею актов помогает в практической реализации содержащихся в них правовых норм. Исполнительная власть имеет в лице прокуратуры надежного союзника в укреплении государственной дисциплины, основывающейся на точном и единообразном исполнении законов. Действия прокуратуры по выявлению, устранению и предупреждению средствами прокурорского надзора нарушений закона позволяют органами исполнительной власти более эффективно, с меньшими затратами приводить в жизнь принимаемые управленческие решения. Наконец, участие прокурора в рассмотрении дел судами, помогает с меньшей степенью вероятности судебной ошибки разрешать правовые конфликты, возникающие в практике исполнения законов. Волевое прикрепление прокуратуры к той или иной ветви власти способно привести к крену ориентации прокуратуры в сторону соответствующей ветви власти, ограничению ее независимости, снижению возможностей объективной оценки состояния правонарушаемости в стране, принятие мер, направленных на укрепление законности и правопорядка и, что отнюдь не маловажно, утере прокуратурой роли одного из существенных элементов механизма сдержек и противовесов.

Прокурорский надзор един. Выделяемые теорией отдельные отрасли надзора не противоречат данному положению. Единство прокурорского надзора рассматривается, прежде всего, как единство его отраслей. Отрасль прокурорского надзора - это структурный элемент, составная часть единого прокурорского надзора, характеризующаяся наличием собственного предмета надзора и особыми, свойственными только данной отрасли полномочиями прокурора по надзору за исполнением законов. В настоящее время прокурорский надзор представляет пять отраслей:

• 1. надзор за исполнением законов;
• 2. надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
• 3. надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность;
• 4. надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие;
• 5. надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

«Прокурорский надзор - самостоятельный, специфический вид государственной деятельности. Эту деятельность не могут осуществлять кроме прокуратуры никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения, должностные или физические лица.

Прокурорский надзор осуществляется от имени государства - Российской Федерации.

Важность этого положения заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов федерации или иной представительной, исполнительной или судебной власти, а в совокупности всех их, объединяемых общей системой государства, приводя таким образом интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом.

Самостоятельность прокурорского надзора как вида государственной деятельности, его отличие от других видов деятельности как прокуратуры, так и иных государственных органов, определяется содержанием этой деятельности, которая состоит:

в проверке точности соблюдения Конституции Российская Федерация;

в проверке исполнения требований законов;

в проверке соответствия иных правовых актов закону;

в устранении (принятии мер к устранению) выявленных правонарушений.

Специфичность прокурорского надзора как вида государственной деятельности состоит в том, что он не относится к деятельности одной ветви власти (представительной, исполнительной, судебной), но в то же время имеет признаки каждой из этих ветвей.

Дело в том, что органы прокуратуры занимают особое место в государственной системе РФ. Имея функциональное отношение к каждой из трёх ветвей власти, предусмотренных Конституцией РФ, они, тем не менее, не относятся полностью ни к одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в государственном устройстве, позволяющее уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование, порождает и специфичность прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры» Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю. Е. и др.; Под общей редакцией Ю. Е. Винокурова. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт-М, 2001. С. 9, 10..

«Прокурорский надзор -- специфический вид государственной деятельности, характеризующийся единством и внутренней однородностью. Между тем идея единства прокурорского надзора не нашла чёткого выражения в ФЗ о прокуратуре, где деятельность прокуроров подразделяется на два вида: надзорную и ненадзорную. Основанием для такого вывода служат наименования двух его разделов: третьего -- «Прокурорский надзор» и четвёртого -- «Участие прокурора в рассмотрении дел судами». Из этого следует, что участие прокурора в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел не является деятельностью надзорной. Спрашивается, каковы же тогда её природа и содержание? Исходя из своего назначения прокуратура не может выполнять иных функций, кроме надзорных. Если это так, то прокуроры вообще не должны участвовать в осуществлении правосудия. Подобная неопределённость в известной мере обусловлена проводимой судебной реформой, суть которой заключается в повышении роди судов, обеспечении полной их независимости от каких-либо органов, организаций. Прокурорский надзор за исполнением законов в уголовном и гражданском судопроизводстве стал отвергаться потому, что он якобы представляет собой посягательство на самостоятельность судей. Е.А. Смоленцев утверждает: «При разбирательстве дела в суде никаким правом надзора за его деятельностью прокурор не может быть наделён» Смоленцев Е. А. Закон СССР «О статусе судей» // Соц. законность. - 1989. №11. Сб.. Аналогичное суждение высказано и В. Степанковым: «...суд -- вершина пирамиды правовой системы. Прокурор только участник процесса, пользующийся правом принесения протеста» Степанков В. Прокуратура России: из истории и завтра // Законность. - 1992. № 3. С. 2.. Данная точка зрения и предопределила позицию законодателя, нашедшую выражение в ФЗ о прокуратуре.

Безусловно, суды при исполнении возложенных на них функций должны обладать полной самостоятельностью и никакое вмешательство в их деятельность недопустимо. Но это не означает исключения прокурорского надзора за исполнением законов в уголовном и гражданском судопроизводствах. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел необходимо для борьбы с нарушениями законности гражданами, предприятиями, учреждениями, организациями, органами государственной власти, местного самоуправления. Уголовные и гражданские дела в судах возбуждаются вследствие совершения преступлений или иных правонарушений, и задача прокурора принять при помощи суда меры по их устранению, восстановлению нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц. Следовательно, участие прокурора при рассмотрении уголовных дел в судах есть деятельность надзорная и иной быть не может. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов перечисленными субъектами, что неизбежно перерастает в надзор за исполнением законов самими судами. Борясь с нарушениями законности, совершаемыми гражданами, учреждениями, предприятиями, организациями, прокурор вынужден надзирать за принимаемыми судом мерами по их устранению.

Как показывает практика, многие выносимые судами приговоры, решения, определения, к сожалению, оказываются незаконными и необоснованными. И прокуроры реагируют на них. Предоставление им полномочий на принесение протестов уже является доказательством того, что деятельность судов входит в сферу прокурорского надзора. Это не является, однако, посягательством на независимость судей, которые при рассмотрении уголовных и гражданских дел действуют на основе своего внутреннего убеждения, правосознания, руководствуясь требованиями норм права. Прокурорский надзор обеспечивает подчинение судей законам во имя строгого их исполнения, что является одной из гарантий соблюдения законности в уголовном и гражданском судопроизводствах.

Следует особо отметить, что прокурор по отношению к судам никакой властью не располагает, решающим голосом ни по одному вопросу не обладает. Он, как и другие участники процесса, воздействует на формирование внутреннего судейского убеждения по рассматриваемому делу высказыванием и аргументацией своего мнения. Допускаемые судами различные нарушения законности по инициативе прокурора устраняются ими же или вышестоящими судами. Надзор за соблюдением законности реализуется не только после вынесения судебных приговоров, решений, определений, но и в процессе рассмотрения судами уголовных и гражданских дел. Как показывает практика, судьи до принятия заключительных правовых актов допускают правонарушения, которые устанавливаются, например, в стадии судебного разбирательства. Иногда принимаются к производству неподведомственные или неподсудные судам гражданские дела; не привлекаются к участию все заинтересованные лица, неправильно определяется их процессуально-правовое положение; не всегда обеспечиваются переводчиками подсудимые, не владеющие языком, на котором ведется судопроизводство по уголовным делам; не выясняется время вручения подсудимым обвинительных заключений и др. Прокуроры обязаны принимать меры по устранению подобных правонарушений, дабы обеспечить законность вынесения судебных решений, приговоров.

Прокурорский надзор Наименование «прокурорский надзор» происходит от латинского глагола «procurare» - заботиться (Словарь иностранных языков / Под ред. И. В. Ляхина, Ф. Н. Петрова. 3-е изд., перераб. и доп. М, 1949. Г. ЯМ) и русского глагола «надзирать» - наблюдать за кем-либо в целях присмотра, проверки (Ожегов С. И. Словарь русского языка. 3-е изд. М., 1953. С. 332). Оно означает заботу государства об укреплении в нём законности.… складывается из совокупности связанных между собой различных действий, основную часть которых составляет осуществление прокурором надзора за соблюдением законности, а также действия самих правонарушителей, потерпевших, граждан, дающих информацию об известных им нарушениях законности, и иные действия. По своему целевому назначению эта деятельность может быть подразделена на две части: выявление нарушений законности и реагирование на них.

Надзор за исполнением законов всегда начинается с проверки соблюдения их различными субъектами. Проверка наиболее сложная и трудная часть деятельности прокурора, ибо правонарушители часто тщательно и порой весьма квалифицированно уничтожают следы своих противоправных деяний, скрываются сами, угрожают лицам, располагающим соответствующими сведениями. По содержанию проверка исполнения законов -- своеобразный аналог расследования.

Деятельность по выявлению правонарушений обычно начинается со сбора прокурором фактических данных о них. На основе исследования и осмысления последних устанавливаются негативные, антисоциальные факты, в результате правовой оценки которых выявляются нарушения законности. Очень важно чётко определить все связанные с правонарушением правовые последствия: размер причинённого вреда, характер ответственности и т.д. Подлежат обязательному выявлению виновные лица, потерпевшие, а также причины и условия, способствовавшие совершению данных нарушений законности.

Не менее важна и вторая часть надзорной деятельности -- реагирование на нарушения законности и обусловившие их обстоятельства. Ни одно правонарушение не должно оставаться без надлежащего воздействия со стороны прокуратуры. Только при этом условии возможно реальное укрепление законности в нашем государстве. Реагирование осуществляется двумя способами.

Первый -- непосредственное устранение нарушений законности самим прокурором. Такой прием используется при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Выявив какое-либо незаконное постановление следователя или инспектора по дознанию, прокурор своим постановлением отменяет его.

Второй способ реагирования -- обращение прокурора к соответствующим компетентным органам, должностным лицам с требованием о принятии необходимых мер по устранению нарушений законности и сопутствующих им обстоятельств. Например, признав незаконным постановление главы администрации района, города, прокурор направляет ему протест с требованием об отмене либо изменении указанного акта. При этом очень важно обеспечить реальный результат принимаемых мер. Данный способ -- основная форма реагирования в надзорной практике.

Между тем не всякое нарушение законности может быть устранено. Например, до сих пор не изжиты случаи пропуска сроков рассмотрения жалоб, заявлений о совершённых или готовящихся преступлениях. Но реагирование на эти факты обязательно. Оно может выражаться в привлечении виновных лиц к установленной законом ответственности, предупреждении их о недопустимости подобных нарушений в будущем.

Иногда в литературе выделяется и третья часть прокурорского надзора -- предупреждение правонарушений Березовская С. Г. Охрана прав граждан советской прокуратурой. М., 1964. С. 229.. Действительно, профилактическая функция свойственна прокурорскому надзору, и прокуроры обязаны принимать действенные меры по предотвращению нарушений законности, что нормализует процесс исполнения законов. Выраженная в них государственная воля добровольно реализуется соответствующими субъектами. Но предупреждение правонарушений средствами прокурорского надзора не образует отдельной части последнего и характерно для деятельности как по выявлению нарушений законности, так и реагированию на них.

При проведении проверок исполнении законов причины и условия, способствующие совершению правонарушений, выявляются именно в целях профилактики других нарушений законности. Даже при установлении одного правонарушения налицо профилактическая функция, оказывающая сдерживающее влияние на поведение того или иного субъекта, что особенно ярко проявляется во второй части прокурорского надзора. Принимая меры по устранению правонарушений и сопутствующих им обстоятельств, прокурор тем самым предупреждает их совершение в последующем.

Природа прокурорского надзора по-разному определяется в действующем законодательстве. В Конституции РСФСР 1978 г. он именовался высшим надзором. В ст. 176 прямо указывалось, что высший надзор за точным и единообразным исполнением законов осуществляется Генеральным прокурором и подчинёнными ему прокурорами. Казалось бы, точно так же он должен быть представлен и в ФЗ о прокуратуре. Но здесь он трактуется иначе. В соответствии с его ст. 1 прокуратура в РФ осуществляет просто надзор за исполнением действующих на её территории законов. Следовало бы привести данный закон в соответствие с Конституцией, но произошло обратное. Из Основного Закона было убрано слово «высший», в новой же Конституции вообще не определены функции прокуратуры, в чем, думается, проявилась тенденция к умалению роли прокурорского надзора.

В настоящее время обнаружилось стремление к его повышению. В ФЗ о прокуратуре говорится, что прокурорские органы осуществляют надзор за исполнением законов от имени РФ (ст. 1). Безусловно, в определённой степени такое указание повышает авторитет прокуратуры, в результате расширения полномочий она способна проявлять большую мобильность в укреплении законности и правопорядка в стране. Например, прокуратура имеет право надзирать за исполнением законов законодательными и исполнительными органами субъектов РФ.

Вместе с тем эта установка не конкретизирует правовое положение прокуратуры и её надзорные функции. Строго говоря, каждый государственный орган действует от имени государства, которое наделяет его соответствующими полномочиями. Известно, что суды, рассматривая уголовные и гражданские дела, выносят приговоры, решения от имени РФ, другие же органы действуют от собственного имени, поскольку их постановления, распоряжения, приказы не оглашаются публично.

По-разному трактуется природа прокурорского надзора и в литературе. Широкое распространение в своё время получила точка зрения, согласно которой прокурорский надзор -- высший надзор в стране, ибо осуществляется от имени государства, от лица высшего органа государственной власти -- Верховного Совета Прокурорский надзор в СССР: Учебник / Под ред. Б. А. Галкина. М., 1982. С. 21; Козлов А. Ф. О сущности прокурорского надзора в СССР // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Свердловск, 1979. С. 10 - 11; Ломовский В. Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов, 1987. С. 6 - 7.. Это суждение подверглось критике как не отражающее сущности прокурорского надзора. В. М. Савицкий пишет: «Наименование прокурорского надзора высшим противоречит соотношению функций прокуратуры и функции конституционного надзора (контроля), выполняемой высшим органом государственной власти СССР». Аналогичной позиции придерживается Г.И. Петров.

Но вряд ли правильно отвергать прокурорский надзор как высшую форму надзорной деятельности, противопоставляя его другим высшим видам надзора или контроля, которых может быть несколько и где прокурорский надзор -- одна из разновидностей. Полномочиями на осуществление надзора за исполнением законов должны располагать сами законодательные органы. По Конституции РФ это Государственная Дума и Совет Федерации, входящие в состав Федерального Собрания (пункты 1,3 ст. 105). Но их возможности по обеспечению законности фактически ограничены, поэтому создаются специальные органы, которые должны надзирать за исполнением принимаемых ими законов. Таким органом является прокуратура. Она осуществляет свою деятельность не просто от имени государства, а высшего органа государственной власти - Федерального Собрания. Прокурорский надзор -- особая правовая служба данного органа, и каждый прокурор -- его представитель. Учреждая прокуратуру, Федеральное Собрание наделяет надзорными полномочиями Генерального прокурора России.

Осуществление этих полномочий налагает своеобразный отпечаток на содержание прокурорского надзора. К организации прокуратуры и надлежащему осуществлению надзора имеет отношение и Президент РФ. Он представляет Совету Федерации кандидатуру на должность Генерального прокурора Российской Федерации, а также вносит предложение об освобождении от должности, если последний не справляется с обязанностями (п. «е» ст. 83). Как глава государства Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80), им подписываются и обнародуются федеральные законы (п. 2 ст. 107). В силу своего правового положения Президент должен обеспечивать соблюдение законности, ибо только при этом условии он может гарантировать права и свободы граждан. Следовательно, прокурорский надзор должен осуществляться и от имени Президента РФ. Есть мнение, что прокуратура -- правовой механизм реализации полномочий именно Президента РФ Скуратов Ю. И. Указ. соч. С. 7., что не совсем правильно, поскольку она выступает также правовым механизмом реализации полномочий Федерального Собрания.

Таким образом, прокурорский надзор осуществляется от имени двух высших органов государственной власти РФ: Федерального Собрания и Президента РФ и по своей природе является высшим надзором за исполнением законов. Прокуратура же представляет собой особую правовую службу данных органов.

В известной степени прокурорский надзор осуществляется и от имени законодательных органов субъектов РФ. Принимая законы, они заинтересованы в их реализации, а прокуратура надзирает за их исполнением, хотя никаких поручений ей не даётся. В соответствии с п. 1 ст. 13 ФЗ о прокуратуре прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ. Эти органы дают согласие на назначение тех кандидатур, которым они доверяют, и как бы поручают им надзирать за исполнением издаваемых законов.

Прокурорский надзор выполняет три функции. Первая -- законноохранительная. Она выражается в охране законов от нарушений и представляет собой охрану права в объективном смысле. Вторая -- правоохранительная, или правозащитная. Суть её состоит в защите нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан, учреждений, предприятий, организаций, самого государства. Это уже -- охрана права в субъективном смысле. Нарушения законности часто проявляются как посягательство на чьи-либо права, интересы. В связи с этим прокурор должен принять действенные меры по их восстановлению. Третья -- правовоспитательная. Она заключается в активном воздействии на граждан в целях строгого и точного исполнения ими норм права» Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Общая часть: Учебное пособие.-- Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1999. С. 6 - 11..

Из рассмотренного выше понятия прокурорского надзора как специфического вида государственной деятельности вытекает, что он имеет свой предмет, отличный от предметов прокурорского надзора как отрасли юридической науки и прокурорского надзора как учебной дисциплины. В теории эти предметы нередко путают Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю. Е. и др.; Под общей редакцией Ю. Е. Винокурова. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт-М, 2001. С. 12. См. также Б. В. Коробейников, В. И. Басков. Курс прокурорского надзора. - Издательство «Зерцало», 2000. С. 7.. «Под предметом прокурорского надзора как специфического вида государственной деятельности следует понимать сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора» Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю. Е. и др.; Под общей редакцией Ю. Е. Винокурова. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт-М, 2001. С. 12.. «Из самой сущности прокурорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с соблюдением Конституции РФ и исполнением требований законов. Поскольку соблюдение Конституции РФ и требований законов обязательно для всех юридических и физических лиц, на которых они распространяются, то предметом прокурорского надзора следует считать соблюдение Конституции РФ и исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами.

Перечень этих лиц определён в п. 2 ст. 1 ФЗ о прокуратуре. Из текста этой статьи следует, что в предмет прокурорского надзора не входит исполнение законов высшими органами представительной и исполнительной власти РФ. Ограничен предмет надзора и в части исполнения законов судебными органами» Б. В. Коробейников, В. И. Басков. Курс прокурорского надзора. - Издательство «Зерцало», 2000. С. 7..

В части 2 статьи 1 ФЗ о прокуратуре указано: «В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет:

надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

надзор за исполнением законов судебными приставами;

надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключённых под стражу;

уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;

координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью».

Таким образом, в статье обозначено пять видов прокурорского надзора плюс уголовное преследование и координация деятельности правоохранительных органов. Кроме того, в разделе ЙЙЙ всё того же ФЗ о прокуратуре четырём видам прокурорского надзора из пяти, указанных в ч. 2 ст. 1, посвящено четыре соответствующих главы:

Глава 1. Надзор за исполнением законов.

Глава 2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Глава 3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Глава 4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключённых под стражу.

В разделе ЙЙЙ ФЗ о прокуратуре нет главы о прокурорском надзоре за исполнением законов судебными приставами, хотя данный вид надзора указан в абзаце 4 ч. 2 ст. 1 этого же закона. Почему? А ещё возникает вопрос, почему в абзаце 4 ч. 2 ст. 1 указаны «судебные приставы», а не «судебные приставы-исполнители»? Что, так важен надзор за деятельностью по охране зданий судов и залов судебных заседаний и соблюдению в них порядка? Обычно судебные приставы стоят в сторонке во время судебного заседания, вызывают свидетелей в зал судебного заседания, что-то преподносят судье. Вряд ли часто происходят нарушения законов судебными приставами во время их службы. На самом деле в абзаце 4 ч. 2 ст. 1 ФЗ о прокуратуре подразумевается, прежде всего, деятельность судебных приставов-исполнителей и прокуроры обращают внимание именно на неё.

Пожалуй, наиболее важным в наше время акцентов и приоритетов является прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Да и набившая уже оскомину статья 2 Конституции РФ провозглашает: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Кроме того, статья 7 Конституции РФ устанавливает, что Российская Федерация - государство социальное, в ней охраняются труд и здоровье людей и тому подобное.

«Надзор за исполнением законов также является одним из ведущих направлений в деятельности прокуратуры Российской Федерации. В юридической литературе и на практике употребление понятия «прокурорский надзор» применительно к деятельности прокурора подразумевает проведение проверок точности исполнения требований всех законов, действующих на территории РФ или любого из них в каждом конкретном случае. Данная отрасль прокурорского надзора непосредственно связана не только с укреплением законности в деятельности федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, но и с утверждением действенной вертикали власти. Она в конечной степени выражается в реальной защите и обеспечении прав и свобод человека и гражданина» Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю. Е. и др.; Под общей редакцией Ю. Е. Винокурова. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт-М, 2001. С. 11..

«Прокурорский надзор за исполнением законов в Российской Федерации рассматривается как один из самостоятельных видов государственной деятельности , обеспечивающей успешную реализацию задач по укреплению законности и правопорядка в Российской Федерации, обеспечению принципов социальной справедливости. Важно отметить, что прокурорский надзор рассматривается как одна из наиболее существенных гарантий соблюдения прав и законных интересов граждан» Б. В. Коробейников, В. И. Басков. Курс прокурорского надзора. - Издательство «Зерцало», 2000. С. 1..

В надзоре за исполнением законов реализуется значительная часть профилактического потенциала прокурорской системы, поскольку именно с помощью надзора достигается не только надлежащее исполнение законов, но и выявление правонарушений на ранних стадиях их формирования. К примеру, в течение 2002 года было выявлено почти 285 тысяч нарушений социального законодательства, против 208 тыс. - в 2001 году.