Курсовая работа: Виды административно-правовых отношений. Административно-правовые отношения Административные правоотношения понятие особенности состав

Основные и неосновные административные правоотношения

Административно-правовые отношения классифицируются по многим критериям.

Первоначально выделяются две группы административных правоотношений:

а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия (субъект-объект), в которой отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности, их можно обозначить как властеотношения; иногда они именуются как основные;

б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственно управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением; характеризующиеся как неосновные правоотношения;

Первые из названных выражают сущность управления, вторые связаны с этой сущностью, но прямо ее не выражают. К первым можно отнести отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между должностными лицами-руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управленческого аппарата, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности и т.п.

Вторая группа характеризуется тем, что такие отношения хотя и возникают непосредственно в сфере государственного управления, однако не преследуют целью непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. К примеру, отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанные между собою соподчиненностью. Так два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов и т.д.

Субординационные и координационные административные правоотношения

Выделяют так же субординационные и координационные административно-правовые отношения. Субординационными называют те отношения, которые построены на авторитарности (властности) юридических волеизъявлений субъекта управления. Координационными связями называют те, в которых названная авторитарность отсутствует.

Координация входит в перечень основных проявлений государственно-управленческой деятельности, т.е. фактически совпадает с ее юридически властными проявлениями. К примеру, Министерство природы Российской Федерации координирует деятельность министерств и ведомств по вопросам охраны окружающей природной среды, причем принимаемые этим органом решения обязательны для иных исполнительных органов Российской Федерации.

Наиболее значительный интерес представляет классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников. Таким образом, выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения.

Вертикальные горизонтальные правоотношения в административном праве

Вертикальными признаются правоотношения, которые выражаю суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления. Часто они возникают между соподчиненными сторонами. Властной стороной выступает соответствующий субъект исполнительной власти (исполнительный орган, орган государственного управления).

Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них отсутствует юридически-властные веления одной стороны, обязательные для другой. Такие отношения в сфере государственного управления встречаются довольно редко, по сравнению с вертикальными. Разновидностями таких отношений могут служить действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам.

Внутриаппаратные и внеаппаратные правоотношения

По составу участников правоотношения подразделяются на внутриаппаратные и внеаппаратные. В внутриаппаратных отношениях соответствующие юридические нормы закрепляют систему органов исполнительной власти, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных органах. Такого рода управленческие отношения выражают интересы самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также каждого ее звена. Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы и их структурные подразделения, а также должностные лица. Сюда же можно отнести отношения органов исполнительной власти с подчиненными им организациями, а также отношения администраций организаций, деятельность которых регулируется административным правом (воинские части, вузы и др.) с их служащими, учащимися и т.д. Во втором случае выступают отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему (механизм) исполнительной власти (например, на граждан, на общественные объединения, коммерческие структуры, включая частные). В принципе это и отношения по управлению государственными предприятиями и учреждениями, так как они не являются субъектами исполнительной власти. Вторая сторона такого рода отношений фактически выступает в роли “третьего лица”.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог вышесказанному можно получить обобщенную характеристику предмета административного права, т.е. тех общественных отношений, которые урегулированы нормами административного права. Это такие управленческие отношения как:

а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

б) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;

в) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления;

г) отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере “ внутренней ” жизни общественных объединений и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешне-властных функций и полномочий.

Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях управленческая деятельность настолько специфична, настолько тесно связана с особым видом управляемой деятельности, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Так, управленческую деятельность администрации предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право, дознание и предварительное расследование - уголовно-процессуальное право, управленческие отношения, связанные с финансовыми, - финансовое право. Поэтому необходимо в определении предмета административного права внести следующее уточнение: оно регулирует все управленческие отношения, за исключением тех, которые регламентированы другими отраслями права Российской Федерации.

Административно-правовое отношение – это урегулирован­ное административно-правовой нормой управленческое обще­ственное отношение, в котором стороны выступают как носите­ли взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантиро­ванных административно-правовой нормой.

Признаки административно-правовых отношений:

возникновение на основе норм административного права;

возникновение в сфере деятельности исполнительной власти;

наличие обязательного субъекта, наделенного государствен­но-властными полномочиями;

участники этих отношений наделены субъективными права­ми и юридическими обязанностями;

правовые отношения имеют много разновидностей;

реализация субъективных прав и исполнение юридических обязанностей обеспечены возможностью государственного принуждения;

споры, возникающие между сторонами административно-пра­вовых отношений, разрешаются, как правило, в администра­тивном (внесудебном) порядке.

Административно-правовые отношения могут возникать между:

Органами государственного управления (например, исполкомом и РОВД);

Органом государственного управления и общественной организацией (например, РОВД и штабом ДНД);

Между органами государственного управления и гражданами (например, между РОВД и гражданином).

Следовательно, субъектами административно-правовых отношений являются:

Органы государства;

Государственные учреждения;

Предприятия и организации;

Институты гражданского общества и их представители;

Граждане, иностранцы и лица без гражданства.

Объектом административно-правовых отношений являются действия (поведение) людей, с помощью которых реализуются права и обязанности, предусмотренные для данного правоотношения.

Характерные особенности административно-правовых отношений.

1. Они складываются только в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, в процессе государственного управления.

2. Одной из сторон (субъектом) обязательно выступает государственный орган или его полномочный представитель.

В отличие от гражданско-правовых, административно-правовые отношения не могут возникнуть между гражданами.

3. Административно-правовые отношения возникают по инициативе любой из сторон – и органа управления, и гражданина, и других.

Особенностью их возникновения является то, что согласие второй стороны не является обязательным условием (в отличие от гражданско-правовых отношений договорного характера). Это значит, что административные правоотношения могут возникнуть и вопреки желанию одной из сторон. Поэтому, например, когда гражданин подает заявление или жалобу, соответствующий орган обязан принять ее к рассмотрению, независимо от того, есть или нет желания это сделать.

4. Между сторонами (субъектами) административно-правовых отношений могут возникать споры, поэтому особенностями этих отношений является то, что, как правило, споры разрешаются в административном порядке, а не в судебном порядке.

Так, если гражданин не согласен с административной комиссией, наложившей на него штраф за нарушение паспортных правил, он имеет право подать жалобу в исполком, при котором образована административная комиссия.

5. Ответственность наступает не перед второй стороной, что характерно, например, для гражданско-правовых отношений, а перед государством.

Виновная сторона отвечает перед уполномоченным на то органом управления (должностным лицом). Так, например, мелкий хулиган, оскорбительно пристававший к гражданам, несет ответственность не перед последним, а перед государством в лице милиции, стоящей на страже общественного порядка. Такой порядок ответственности понятен, ибо нарушаются интересы государства в области (сфере) государственного управления.

Государственная служба и государственные служащие.

В юридической литературе в понятие «государственная служ­ба» вкладывается вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе в целях выполнения задач и функ­ций государства. Как социальное явление государственная служба – это ис­торически сложившаяся, устойчивая форма организации совмест­ной деятельности лиц, находящихся на службе у государства, которая направлена на обеспечение исполнения полномочий государственных органов, их компетенции.

В Законе Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь» дано следующее определение этого понятия: государственная служба – профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные должности, осуществляемая в целях непосредственной реализации государственно-властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функции государ­ственных органов.

Государственная служба организуется и осуществляется с учетом многообразия и специфики сфер и отраслей государ­ственной деятельности, поэтому можно выделить несколько ви­дов государственной службы.

В органах ветвей власти: служба в органах законодательной власти; служба в органах исполнительной власти; служба в органах судебной власти.

В зависимости от отраслей и сфер, в которых она осуще­ствляется: служба в органах внутренних дел; служба в прокуратуре; служба в таможенных органах; служба в налоговых органах и т.д.

В зависимости от места органа в системе государствен­ных органов: служба в республиканских органах; служба в местных органах.

Основные принципы государственной службы: верховенство Конституции Республики Беларусь, служение народу Республики Беларусь; законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина, гарантия их реализации, гуманизм и социальная справедливость; гласность, профессионализм и компетентность государственных служа­щих; подконтрольность и подотчетность государственных служа­щих; добровольность поступления граждан на государственную службу и др.

Важным элементом системы государственной службы яв­ляется понятие «государственная должность». В общем виде под должностью понимается учрежденная в установленном по­рядке первичная структурная (организационная) единица, отра­жающая содержание и объем полномочий занимающего лица.

Под государственным служащим понимается гражданин Республики Беларусь, занимающий в установленном законода­тельством порядке государственную должность, наделенный со­ответствующими полномочиями и выполняющий служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств республи­канского или местных бюджетов либо других предусмотренных законодательством источников финансирования.

Административно-правовой статус государственных служа­щих характеризуется тем, что они имеют право на: письменное закрепление своих служебных обязанностей и создание надлежащих условий для их исполнения; получение в установленном порядке от граждан, государствен­ных органов, иных организаций информации и других мате­риалов, необходимых для исполнения служебных обязаннос­тей; повышение квалификации и переподготовку за счет средств соответствующего бюджета повышение в должности, классе государственного служащего; заработную плату и дополнительное стимулирование труда в порядке, определяемом законодательными актами и др.

Государственный служащий обязан: поддерживать конституционный строй Республики Беларусь, обеспечивать неукоснительное соблюдение норм Конститу­ции Республики Беларусь и иных актов законодательства; исполнять служебные обязанности в пределах полномочий, предоставленных ему законодательством; обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интере­сов физических и юридических лиц; соблюдать культуру общения, другие нормы служебной этики и т.д.

Государство должно обеспечивать нормальные условия для осуществления государственными служащими их служебных обязанностей и прав. Установлена уголовная ответственность за сопротивление представителю власти, за оскорбление пред­ставителя власти, за некоторые другие противоправные действия, препятствующие выполнению государственными служащими их служебных обязанностей либо унижающие их честь и достоин­ство.

Учитывая многообразие сферы государственного управления, административно-правовые отношения различны и многообразны по своему характеру, содержанию и направленности. Это обусловливает возможность их классификации по многим основаниям . Рассмотрим некоторые критерии классификации.

Различаются основные и неосновные административно-правовые отношения.

Основные административно-правовые отношения непосредственно выражают основную формулу управляющего воздействия («субъект - объект»), в которой наиболее отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Имеются в виду собственно властеотношения, складывающиеся между обязательными элементами любой социальной системы, трактуемой в управленческом смысле. Такие административно-правовые отношения являются основными. Это, прежде всего, отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма реализации исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе административно-управленческими работниками, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности, и т.д.

Неосновные административно-правовые отношения складываются за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связаны с его осуществлением. Суть такого рода правоотношений состоит в том, что они представляют собой связи между несоподчиненными сторонами управленческого процесса. Отсюда – отсутствие свойственной управлению властности, так как участники правоотношения равноправны. Так, например, два равноправных федеральных органа исполнительной власти могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов. Такие управленческие связи необходимы, прежде всего, для создания нормальных условий реализации исполнительной власти, служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношения. Данные административно-правовые отношения характеризуется как неосновные.

Среди административно-правовых отношений выделяются также внешние и внутриорганизационные.

Внешние административно-правовые отношения возникают в рамках внешней сферы управления, т.е. непосредственно в процессе реализации субъектом управления своих функций применительно к управляемым объектам.

Внутриорганизационные – возникают в рамках внутренней деятельности органов управления (при решении структурных и кадровых вопросов, распределении обязанностей работников управленческого аппарата, определении их ответственности и т.п.).

Административно-правовые отношения бывают субординационными и координационными.

Для субординационных отношений характерна авторитарность (властность) юридических волеизъявлений субъекта управления, они являются собственно административно-правовыми отношениями. Координационными же обозначают, как правило, такие управленческие отношения, при которых авторитарность отсутствует (например, отношения между несоподчиненными исполнительными органами).

Различаются также вертикальные административно-правовые отношения и горизонтальные административно-правовые отношения.

Вертикальные административно-правовые отношения непосредственно характеризуют суть административно-правового регулирования, они всегда возникают между соподчиненными сторонами отношений, т.е. исключают равенство сторон. Властной стороной в них всегда выступает соответствующий исполнительный орган (должностное лицо) Второй стороной при этом может быть также исполнительный орган или должностное лицо (но объем юридически властных полномочий, предоставленных второй стороне, меньше, чем первой), а может быть – гражданин или общественное объединение, которые вообще не имеют юридически властных полномочий. Всем вертикальным административно-правовым отношениям присуща общая черта, связанная с осуществлением прямого управляющего воздействия и соответственно с приоритетом юридически выраженной воли одной стороны данного отношения – субъекта управления.

В качестве горизонтальных административно-правовых отношений признаются такие отношения, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически властные веления одной стороны, обязательные для другой. Допустим, в работе исполнительных органов складываются отношения между различными государственными служащими одинакового должностного уровня, причем развиваются они без обязательных указаний. Такого типа отношения складываются также между несоподчиненными исполнительными органами по поводу, например, подготовки совместных нормативных актов, по согласованию совместных управленческих мероприятий и др.

Для горизонтальных административно-правовых отношений характерны, как правило, те обстоятельства, что подобные отношения возникают на стадии, предшествующей непосредственному управляющему воздействию, служат предпосылкой вертикальных отношений, создают условия, необходимые для принятия одностороннего юридически властного решения. Однако бывают и иные горизонтальные отношения, возникающие после осуществления непосредственного управляющего воздействия. Их цель – создание условий, необходимых для эффективной реализации принятого в одностороннем порядке юридически властного решения. Это отношения, например, связанные с формированием межведомственных комиссий, проведением совместных ревизий, выработкой совместных мер по исполнению правовых актов и др. Обе группы горизонтальных административно-правовых отношений относятся к числу административно-процедурных отношений.

Горизонтальными по своему содержанию являются также административно-процессуальные отношения, возникающие по поводу административно-правовых споров. Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются также отдельные отношения административно-договорного характера , носящие форму различного рода соглашений.

Административно-правовые отношения – это общественные отношения, урегулированные нормами административного права. Они возникают и изменяются в связи с применением административно-правовых норм. Норма административного права – это предпосылка и необходимое условие возникновения административно-правового отношения. Без административно-правовой нормы не может возникнуть административно-правовое отношение, но, с другой стороны, административно-правовая норма может существовать сама по себе, не вызывая до поры до времени возникновения административно-правового отношения. Существуют, например, административно-правовые нормы о чрезвычайном положении, о реквизиции, но до наступления определенных условий и обстоятельств они не применяются и не порождают административно-правовых отношений.

Административно-правовые отношения наряду со всеми присущими любому правоотношению атрибутами имеют и некоторое своеобразие, отражающее их отраслевые особенности. Они отличаются от всех других правоотношений прежде всего своим содержанием , тем, что опосредуют сферу организационной деятельности государства и имеют своей общей целью должную организацию жизнедеятельности гражданского общества, организационное обеспечение его нормального функционирования.

Административно-правовые отношения могут существовать только в качестве правовых, в отличие от семейнобрачных, товарообменных, трудовых отношений, которые складываются и существуют объективно, независимо от того, регулируются они нормами права или нет. Государство их лишь опосредует, направляет в нужную сторону, формулируя нормы отрасли частного права. Административно-правовые же отношения могут существовать, только если они урегулированы нормами административного права.

Особенностью административно-правовых отношений также является их чрезвычайное многообразие и всеобъемлющий характер. Всякий гражданин становится участником административно-правовых отношений буквально с момента рождения, далее его административная правосубъектность постоянно расширяется и углубляется, и даже после смерти гражданина административно-правовые нормы и отношения оберегают память о нем в законодательстве о погребении, порядке ликвидации мест захоронения, перезахоронения останков и т.д.

Виды административно-правовых отношений. Существуют многочисленные виды административно-правовых отношений по различным классификационным основаниям: по своему характеру – материальные и процессуальные; по характеру взаимоотношений участников этих отношений – вертикальные (между министерством и подведомственными организациями, руководителем и подчиненными), горизонтальные (между двумя министерствами, структурными подразделениями всех других органов исполнительной власти в их внутренних взаимоотношениях друг с другом) и диагональные (между государственным санитарным, пожарным и другими инспекторами и должностными лицами подконтрольных объектов); по характеру порождающих их юридических фактов – отношения, порождаемые правомерными и неправомерными действиями (правоотношение, порождаемое правомерным действием, направлено на реализацию диспозиции правовой нормы, а порождаемое неправомерным действием – на реализацию ее санкции); по продолжительности действия – бессрочные, срочные и краткосрочные; по объему и месту в системе административно-правового регулирования – общие, отраслевые и межотраслевые административно-правовые отношения федерального, регионального и местного уровня.

Под структурой административно-правового отношения понимается совокупность составляющих его взаимосвязанных обязательных элементов, каковыми являются: субъекты административно-правового отношения; объекты административно-правового отношения; права, обязанности и характер связи участников административно-правового отношения; условия возникновения административно-правовых отношений (юридические факты).

Субъектами , т.е. участниками административно-правовых отношений, могут выступать в любом соотношении государственные органы, их структурные подразделения, должностные лица и другие служащие, предприятия, учреждения и другие организации, граждане и их общественные объединения. При этом хотя бы одним из субъектов (участников) любого административно-правового отношения всегда и обязательно является государственный орган, его структурное подразделение или государственный служащий. Между двумя или более гражданами, а также общественными объединениями административно-правовых отношений существовать не может, потому что ни одна из сторон в этих случаях не обладает императивными государственными полномочиями.

Объектами административно-правовых отношений выступает все то, но поводу чего эти отношения возникают, складываются и развиваются, например: действия и поведение лица; государственное, частное, общественное и личное имущество (регистрация, изъятие, конфискация, приватизация, национализация и т.д.); предметы духовной культуры (в области государственного регулирования культуры, науки и образования); вся совокупность прав, свобод и обязанностей, составляющих административно-правовой статус гражданина в его взаимоотношениях с органами исполнительной власти. Такая множественность объектов административно-правовых отношений является своеобразной особенностью этой разновидности правоотношений.

У каждого из участников конкретного административно- правового отношения есть субъективные права и юридические обязанности, обеспеченные государственной зашитой и возможностью применения административных санкций.

В административно-правовых отношениях между их участниками могут применяться многие методы: метод рекомендаций, при котором тот, кому адресуются рекомендации, может их принять, изменить с учетом своих потребностей и возможностей или оставить без последствий; метод согласований, при котором участники взаимно согласуют свои позиции; метод взаимной ответственности субъектов друг перед другом; наконец, все большее распространение получает административно -договорный метод.

Условиями возникновения административно-правовых отношений выступают юридические факты, т.е. фактические обстоятельства, служащие основанием возникновения, изменения или прекращения конкретных административно- правовых отношений. Административно-правовая норма только тогда вступает в действие, когда наступают предусмотренные правом условия ее реализации в виде каких-то событий (рождение, смерть, наступление каких-то чрезвычайных обстоятельств) или действий физических и юридических лиц. Различия между событиями и действиями в том, что события наступают и развиваются независимо от волеизъявления людей, а действия всегда имеют ясно выраженный направленный характер. Действия могут быть правомерными или неправомерными, но и те и другие порождают административно-правовые отношения, если законодательство придает им статус юридических фактов. Большинство административно-правовых отношений порождается правомерными положительными действиями физических и юридических лиц, в отличие, например от уголовно-правовых отношений. Это еще одна специфическая особенность административно-правовых отношений.

Административно-правовые отношения представляют собой разновидность правовых отношений, разнообразных по характеру, юридическому содержанию, по их участникам. Соответственно под административно-правовым отношением понимается урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

Особенности административно-правовых отношений состоят в следующем.

1. Широко распространено мнение, что административно-правовые отношения являются властеотношениями, построенными на началах "власть - подчинение". Этот признак является доминирующим, поскольку предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности.

2. Природа государственно-управленческой деятельности, как и любого другого вида социального управления, диктует необходимость выделения субъекта управления, т.е. той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, в руках которой концентрируется власть.

Для административно-правовых отношений, управленческих по своей сути, сущностные черты управления в его государственно-властном варианте (исполнительная власть) наиболее показательны. Главное заключается в следующем: управление всегда предполагает подчинение воли участников совместной деятельности единой управляющей воле; в управленческих отношениях налицо соподчиненность воль. Характер административно-правовых отношений как властеотношений предопределяется доминирующим положением одной их стороны - субъекта управления (управляющей стороны). В подобной полярности находит свое прямое выражение властно-волевое начало, присущее любому виду социального управления, но выражаемое по-разному.

Наиболее юридически отчетливо оно проявляется в сфере государственного управления в его собственном (узком) смысле, т.е. там, где непосредственно реализуются функции исполнительной власти или же в административно-правовых отношениях. Именно поэтому они чаще всего и характеризуются в качестве властеотношений, юридического неравенства сторон.

3. Административные правоотношения, как и все иные правоотношения, имеют свой объект. Его понимание связано с сущностными чертами государственно-управленческой деятельности, всегда предполагающими соподчиненность воль. Воля всех участников регулируемых управленческих отношений подчинена единой управляющей воле. Отсюда и властный характер этих отношений, причем власть (авторитет) является средством волевого регулирования управленческих процессов. Но в этих процессах участвуют люди, наделенные волей и сознанием; именно они совершают определенные, предписанные административно-правовыми нормами действия или воздерживаются от них. Из этого следует, что объектом административно-правового отношения являются воля, сознание и опосредованное ими поведение (действия) управляемых в сфере реализации исполнительной власти.

Иногда в качестве объекта административно-правового отношения называют какой-либо материальный предмет (например, орудие правонарушения), забывая при этом, что административно-правовому регулированию подвергаются не вещь, а действия человека по отношению к этой вещи.

4. Административно-правовые отношения, будучи по своей сути управленческими, имеют широкую сферу для своего возникновения, изменения либо прекращения. Это - сфера государственного управления - понятие, границы которого и раньше, и в современных условиях определяются объемом и направленностью практической деятельности по реализации исполнительной власти. Это - обеспечение и осуществление единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии; осуществление управления федеральной собственностью, мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики, мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Следовательно, сфера государственного управления охватывает все основные направления экономической, социально-культурной и административно-политической работы, в которой задействованы сотни тысяч различного рода производственных и непроизводственных, государственных и негосударственных коллективов, миллионы граждан. Сфера государственного управления - управляемая сфера. В силу этого в административно-правовых отношениях всегда находят свое выражение все основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, а также интересы, выражаемые в процессе практического осуществления этого вида государственной деятельности. Поэтому в административно-правовых отношениях всегда в той или иной форме, в том или ином объеме должен найти свое выражение публично-правовой, т.е. государственный интерес.

Административно-правовые отношения в этом смысле - вне конкуренции, ибо они напрямую связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности. Эта их особенность накладывает определенный отпечаток на поведение любых участников такого рода правовых отношений; их обязанности и права непременно связаны с практической реализацией исполнительной власти в центре и на местах.

5. Сфера государственного управления - поле практической деятельности исполнительных органов и должностных лиц, выступающих от имени этих органов. Из этого утверждения вытекает полностью подтверждаемый практикой вывод о том, что в границах названной сферы нередко возникают правоотношения иного рода (например, финансово-правовые, земельно-правовые, природоохранные, предпринимательские и даже гражданско-правовые).

Следовательно, для административных правоотношений характерна предусматриваемая действующим правом возможность выступать в роли одного из элементов общего механизма правового регулирования или юридического (в данном случае - административно-правового) опосредования общественных отношений, относящихся к предмету иных отраслей российского права (например, зачисление на работу, т.е. возникновение трудовых правоотношений, оформляется управленческим актом администрации и т.п.).

6. Сфера государственного управления есть та область деятельности государства, в которой действуют особого рода субъекты. Обобщенно их именуют либо органами государственного управления, либо органами исполнительной власти. Это значит, что в административно-правовых отношениях опосредуется само государственное управление, т.е. компетенция соответствующих субъектов этого вида государственной деятельности. Она не поглощается исключительно взаимодействием разноуровневых субъектов такого рода (например, отношениями между вышестоящими и нижестоящими исполнительными органами). Соответственно разнообразные административно-правовые отношения возникают не просто в сфере государственного управления (здесь могут возникать и гражданско-правовые отношения), границы которой весьма широки, но и в связи или по поводу совершения полномочными субъектами исполнительной власти своей управленческой компетенции. Главное - выражение в этих отношениях публично-правового интереса. Но такого рода отношения не могут возникать между гражданами, а также между негосударственными объединениями и внутри них.

Данная особенность административно-правовых отношений объясняется тем, что управленческая деятельность, составляющая основной объект административно-правового регулирования, равно как и связанные с ней общественные отношения, прямо и непосредственно выражают волю и интересы государства. Выразить их может только такой субъект, который, во-первых, действует от имени государства и, во-вторых, является носителем соответствующих полномочий государственно-властного характера. Поэтому в административно-правовых отношениях всегда одной из сторон является официальный и полномочный субъект исполнительной власти (в широком смысле - государственного управления). В административно-правовых отношениях всегда имеется обязательная сторона, без которой такого рода отношения вообще не возникают. Они возникают только при условии обязательного участия в них соответствующего исполнительного органа (должностного лица), представляющего публично-правовой интерес. В этом - прямое следствие властной природы государственно-управленческой деятельности. Административные по своей сути правоотношения нередко обнаруживаются в иных сферах государственной деятельности, а также в силу того, что названные правоотношения фактически возникают непосредственно в процессе государственного управления финансами, земельными ресурсами, природоохранной и т.п.

7. Для возникновения административно-правовых отношений необходимы определенные условия, которые:

а) возникают непосредственно в связи с практической деятельностью исполнительных органов по реализации возложенных на них исполнительно-распорядительных функций. Так, заключение имущественных сделок не относится к проявлениям исполнительной власти, а потому, совершая подобного рода действия, исполнительный орган не выступает в роли субъекта управления. В этих действиях не находит своего выражения механизм реализации исполнительной власти.

б) возникают также непосредственно по поводу осуществления исполнительными органами не любых функций, а исключительно управленческих. Имеется в виду практическая реализация принадлежащих им юридически властных полномочий. Главное же заключается именно в применении полномочий, которыми наделены субъекты исполнительной власти и "ради" использования которых возникают административно-правовые отношения. Иначе само государственное управление и, соответственно, административное право, юридически его "обслуживающее", становятся беспредметными.

8. Административно-правовые отношения по своей сути являются организационными. Имеется в виду их прямая связь с реализацией функций исполнительной власти, которые по своему содержанию направлены прежде всего на организацию процесса правоисполнения. В их рамках происходит обеспечение этого процесса структурными, кадровыми, материальными и прочими атрибутами, без которых механизм государственного управления вряд ли может быть реально действующим.

Государственное управление, в сфере которого складываются административно-правовые отношения, в конечном счете сводится к осуществлению функций, направленных на организацию совместной деятельности людей, что прямо вытекает из его природы и социального назначения. Поэтому часто его называют "непосредственно организующей" деятельностью государства. Это означает, что организация в государственно-управленческом смысле осуществляется в особых, присущих исполнительной власти формах. Его структурно-функциональное выражение фиксируется в административно-правовых нормах, а практическая направленность реализуется в административно-правовых отношениях. В последних, по существу, и обнаруживается организующее назначение государственного управления. Организация, следовательно, приобретает тем самым административно-правовую значимость.

Характерно, что административно-правовые отношения несут на себе организационную нагрузку в двух основных аспектах:

а) "самоорганизация", т.е. организация собственной работы всего исполнительного аппарата, осуществляемая в рамках административно-правовых отношений между различными звеньями системы исполнительных органов (например, повышение эффективности взаимодействия территориальных органов, представляющих интересы Российской Федерации, с органами исполнительной власти ее субъектов и т.п.);

б) организация, выходящая за рамки ее первого варианта и реализуемая в административно-правовых отношениях с участием иных коллективов и людей, так или иначе соприкасающихся со сферой государственного управления (например, регистрация возникающих негосударственных структур, создание условий для реализации конституционных прав и свобод граждан и т.п.).

По этим основным направлениям через возникающие административно-правовые отношения исполнительная власть получает возможность оказывать повседневное регулирующее и организующее воздействие на поведение управляемых.

9. Административно-правовые отношения "не закрыты" для кого-либо из возможных участников правовых отношений вообще. Наличие правомочий, представляемых административно-правовой нормой, либо возложение ею же определенных обязанностей - единственное условие, при соблюдении которого каждый, кто функционирует в сфере государственного управления или же заинтересован в ее нормальном функционировании, может быть инициатором их возникновения либо прекращения. Это означает, что административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон: исполнительных органов и их должностных лиц, государственных коллективов, граждан и т.п.

Однако согласие или желание второй стороны не является во всех случаях обязательным условием их возникновения. Они могут возникать и вопреки желанию второй стороны или ее согласию. Этот признак в наибольшей степени отличает их от гражданско-правовых отношений.

Данная особенность административно-правовых отношений предопределяется прежде всего тем, что в них обязательно участвует властный субъект, которому административно-правовая норма предписывает в данных условиях совершение таких действий, которые влекут за собой возникновение конкретных административно-правовых отношений. Соответственно указанный субъект обязан по своей инициативе и своими действиями создавать подобное юридическое последствие, не вступая при этом с другой стороной в договорные связи, что характерно для гражданско-правовых отношений. Административно-правовые нормы фактически формулируют в подобных случаях меру не возможного, а обязательного поведения для той стороны возникающего административно-правового отношения, которая представляет исполнительную власть (орган управления, должностное лицо).

Практически субъекты исполнительной власти в административно-правовых отношениях действуют властно, а принимаемые ими решения (либо совершаемые ими действия) приобретают юридическую силу независимо от согласия или несогласия второй стороны. Наиболее показательны в этом смысле такие правоотношения, в рамках которых полномочный исполнительный орган (должностное лицо) применяет предусмотренные административно-правовой нормой меры дисциплинарной или административной ответственности за совершение соответствующих проступков. Не менее показательны случаи, когда вышестоящий орган управления дает обязательное для нижестоящего органа предписание и т.п. Если для граждан вступление в конкретное административное правоотношение, как правило, является возможностью (имеется в виду проявление инициативы с их стороны), то сторона, представляющая исполнительную власть, по закону обязана принимать необходимые меры по обеспечению правового режима в сфере государственного управления, в том числе и быть инициатором возникновения административных правоотношений (например, контрольно-надзорные органы).

Значит ли это, что в административно-правовых отношениях всегда одна сторона предписывает другой веления, обязательные к исполнению?

Положительный ответ на данный вопрос неизбежно приводит к необоснованному выводу о том, что данный вид правовых отношений возникает только "по приказу", т.е. в известной степени принудительно. Но такой ответ нельзя признать правильным.

Во-первых, многие административно-правовые отношения возникают по инициативе либо обеих сторон, либо одной стороны, либо третьих лиц. Какой-либо элемент "приказа" практически отсутствует.

Во-вторых, если административно-правовое отношение возникает по инициативе, например, гражданина, то соответствующий исполнительный орган (должностное лицо), наделенный властными полномочиями, не использует их в интересах "подчинения" инициатора. Наоборот, у него возникают определенные юридические обязанности перед гражданином. Последний вправе предъявить органу те или иные юридические требования. Если взять за основу пример с подачей гражданином жалобы, то налицо такая взаимосвязь, в рамках которой только одна сторона (в данном случае - орган управления) полномочна разрешить жалобу.

Если же гражданин совершает административное правонарушение, то ситуация меняется. Следствием совершенного является, действительно, прямое принудительно-властное воздействие на гражданина со стороны полномочного субъекта. При этом данный субъект действует не в силу своего желания или нежелания, а в соответствии с требованиями административно-правовых норм. В результате - односторонний порядок возникновения административно-правового отношения; инициатива его возникновения фактически не зависит от положения, занимаемого той или иной стороной. При этом исключается возможность договорных отношений типа гражданско-правовых.

Однако определенный элемент соглашения сторон вовсе не исключается при возникновении административных правоотношений. И органы управления, и граждане, и иные участники административно-правовых отношений - активные волеизъявители, но только в процессе возникновения этих отношений. Так, заявление гражданина, адресованное органу управления, порождает правоотношение, равно как и обязательное предписание такого органа, адресованное гражданину. Но это - чисто внешнее совпадение. Внутреннее же содержание административно-правовых отношений таково, что в любом случае проявляется присущее административно-правовому регулированию юридическое неравенство сторон. Соответственно, например, решение по заявлению или жалобе гражданина по возложению на него тех или иных юридических обязанностей всегда носит характер одностороннего властного волеизъявления, не равнозначного волеизъявлению гражданина. Подобная юридическая позиция достаточно четко выражается во всех случаях возникновения административно-правовых отношений: когда они возникают по инициативе субъекта управления или когда они инициируются иной стороной. Следовательно, инициатива в рассматриваемом плане не оказывает решающего влияния на главные качества административно-правового регулирования: решающей стороной (даже в случае предварительного согласования того или иного вопроса, например, условий будущей службы) является односторонний носитель юридически властных полномочий. Его решение при соответствии требованиям административно-правовых норм юридически обязательно, независимо от желания или согласия второй стороны. Естественно, что оно обязательно и для принявшей решение стороны.

Инициатива возникновения правоотношения фактически не зависит от положения, занимаемого той или иной его стороной, ибо исполнительный орган (должностное лицо) действует не в соответствии со своим желанием или нежеланием, а в силу требования административно-правовых норм, предусматривающих ответственность за административные правонарушения.

10. Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Так, гражданин может быть не согласен с правомерностью принятых в его адрес действий исполнительного органа (должностного лица).

Это его несогласие, не влияющее на возникновение правоотношения, тем не менее, вызывает определенные юридические последствия: гражданин вправе оспаривать указанные действия. Так возникает конкретный административно-правовой спор.

Известно, что для разрешения гражданско-правовых споров установлен особый процессуальный порядок (исковое производство). Он установлен и для разрешения возможных административно-правовых споров. Как правило, такого рода споры разрешаются в административном, т.е. во внесудебном, порядке. Это означает, что основной способ их разрешения не выходит за рамки сферы государственного управления и является одним из атрибутов государственно-управленческой деятельности. Суть его - в принятии полномочным исполнительным органом (должностным лицом) юридически властного решения по предмету спора, каковым является законность оспариваемого решения или действия, породивших спорную ситуацию.

На первый план выдвигается присущая административно-правовому регулированию односторонность действий субъекта управления, юридически властным решением которого и разрешается данный спор.

Гражданин оспаривает решение другой стороны административно-правового отношения, используя, как правило, институт административного обжалования. Нижестоящие звенья системы государственного управления в случае возникновения спора обращаются к вышестоящему по отношению к спорящим сторонам исполнительному органу (должностному лицу) и т.п. Во всех подобных случаях оценка правомерности оспариваемых действий - прерогатива только компетентного, специально уполномоченного на это органа или должностного лица, хотя, как правило, подобными полномочиями наделен каждый из них. Наиболее детально административный порядок разрешения административно-правовых споров регламентирован, например, Кодексом РФ об административных правонарушениях, действующими нормативными правовыми актами о работе с жалобами и заявлениями граждан.

Нередко законодательство предусматривает судебный порядок разрешения административно-правовых споров либо в качестве самостоятельного, либо альтернативного. Наблюдается тенденция расширения круга административно-правовых споров, разрешаемых судом.

Косвенное отношение к разрешению административно-правовых споров имеет общенадзорная деятельность органов прокуратуры, которые вправе опротестовать неправомерные решения субъектов исполнительной власти, не решая, однако, споры окончательно, ибо принесение протеста на акты управления не влечет за собой их автоматической отмены.

11. Для гражданско-правовых отношений характерна ответственность одной стороны перед другой. Административным правом установлен иной порядок ответственности сторон административно-правовых отношений в случае нарушения ими требований административно-правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны наступает не перед второй стороной правоотношения, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица). Объясняется это тем, что речь идет фактически о нарушении публично-правовых интересов в сфере исполнительной власти. Именно поэтому исполнительные органы (должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). Сами субъекты управления также отвечают за нарушение аналогичных требований (например, дисциплинарная ответственность работника аппарата федеральной исполнительной власти перед Президентом или Правительством РФ).

Возможна и ответственность одной стороны административно-правового отношения перед другой, но в ограниченных случаях и пределах. Если, например, при совершении административного правонарушения был нанесен материальный ущерб другой стороне, то одновременно с назначением виновному административного наказания (ответственность перед государством) решается вопрос и о возмещении им причиненного имущественного ущерба; суд решает данный вопрос независимо от размера ущерба, но это уже ответственность перед другой стороной правоотношения, выходящая за административно-правовые рамки (действуют гражданско-процессуальные нормы).

Еще по теме 14.АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ:

1. 12. Классификация и основные черты административно-правовых отношений.
2. 1.2 Трактовка понятия системы административного законодательства современной административно-правовой науки
3. Правоотношения в сфере лицензирования как объект административно-правовой охраны
4. § 3. Теоретический анализ методов и форм административно-правового регулирования экономики
5. § 1. Общая характеристика механизма административно-правового регулирования экономики
6. § 5. Административно-правовой статус субъектов экономических отношений