Понятие, задачи и виды государственного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности. Государственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности Гос контроль предпринимательской деятельности понятие виды

В любой современной правовой системе существует необходимость государственного воздействия на экономику. Необходимость государственного воздействия на экономику в условиях рынка определяется, как минимум, следующими задачами, связанными с охраной публичных интересов:

а) обеспечения государственных и общественных нужд, приоритетов в экономическом и социальном развитии;

б) формирования государственного бюджета;

в) защиты окружающей среды и пользования природными ресурсами;

г) обеспечения занятости населения;

д) обеспечения обороноспособности и безопасности страны;

е) реализации свободы предпринимательства и конкуренции, защиты от монополизма;

ж) соблюдения правопорядка во внешнеэкономической деятельности предпринимателей и иностранного инвестирования.

Как видно из этого перечня причин (оснований) государственного воздействия на предпринимательскую деятельность, они лежат в сфере публичных интересов государства и общества. Среди них основания: экологические, экономические, социальные, политические, юридические .

Виды контроля различаются в зависимости от оснований его классификации. Так, объем проверяемой деятельности позволяет выделить общий контроль и специальный контроль.

В зависимости от стадии контроля и цели проверки выделяют предварительный, текущий и последующий контроль. Предварительный контроль имеет своей целью предупреждение и профилактику соблюдения параметров предпринимательской деятельности. Текущий контроль преследует цель оценки реально осуществляемой предпринимательской деятельности. Последующий контроль предполагает проверку исполнения тех или иных решений государственных органов в сфере предпринимательской деятельности и соответствующих результатов .

С точки зрения предмета предпринимательского права наибольший интерес представляет непосредственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности.

К непосредственному контролю за предпринимательской деятельностью следует отнести контроль лицензирующим органом соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий.

Лицензирующие органы в пределах компетенции вправе:

Проверять деятельность лицензиата на предмет соответствия осуществляемой лицензиатом деятельности лицензионным требованиям и условиям;

Запрашивать и получать от лицензиата объяснения и справки по вопросам, возникающим при проверках;

Составлять на основании результатов проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений;

Выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, устанавливать сроки устранения таких нарушений;

Выносить предупреждение лицензиату;

Осуществлять иные предусмотренные законодательством РФ полномочия.

Непосредственный государственный контроль за предпринимательской деятельностью предусмотрен при международных автомобильных перевозках. Одним из характерных примеров непосредственного контроля за предпринимательской деятельностью является валютный контроль. Его цель - обеспечение соблюдения валютного законодательства при валютных операциях.

Основные направления валютного контроля:

а) определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений;

б) проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем рынке РФ;

в) проверка обоснованности платежей в иностранной валюте;

г) проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте РФ.

Валютный контроль в Российской Федерации осуществляется органами валютного контроля и их агентами.

Органы и агенты валютного контроля в пределах своей компетенции:

а) контролируют проводимые в Российской Федерации резидентами и нерезидентами валютные операции, соответствие этих операций законодательству, условиям лицензий и разрешений, а также соблюдение ими актов органов валютного контроля;

б) проверяют валютные операции резидентов и нерезидентов в Российской Федерации.

Органы валютного контроля определяют порядок и формы учета, отчетности и документации по валютным операциям резидентов и нерезидентов.

Кардинальные изменения в осуществлении контроля за предпринимательской деятельностью вытекают из новых системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» среди них выделены федеральные службы наряду с федеральными министерствами и федеральными агентствами. В Указе под функциями по контролю и надзору понимается осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения. Функции федеральных служб включают также выдачу разрешений на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. Таким образом, федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере предпринимательской деятельности. Федеральные службы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативное правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» федеральные службы, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, исполняют функции по принятию нормативных правовых актов.

Таким образом, принимать нормативные правовые акты вправе Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба государственной статистики, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору .

Федеральная служба по тарифам согласно Положению о Федеральной службе по тарифам, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 332, осуществляет контроль по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) в сфере деятельности субъектов естественных монополий.

Федеральная служба по тарифам самостоятельно принимает нормативные правовые акты в виде методических указаний по расчету регулируемых тарифов (цен) и (или) их предельных уровней на электрическую (тепловую) энергию (мощность) и размера оплаты за услуги, оказываемые на оптовом и розничном рынках электрической (тепловой) энергии (мощности), с установлением методов регулирования, по расчету регулируемых цен на газ, тарифов на транспортировку газа, размера платы за снабженческо-сбытовые услуги, размера специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа и иные методики по расчету цен (тарифов).

И еще одна ветвь государственной власти - судебная - также имеет контрольные полномочия. Так, согласно ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности, об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, обязательных платежей и санкций и т.п.

Таким образом, государственный контроль как самостоятельный вид публичного воздействия на организацию и осуществление предпринимательской деятельности наряду с законотворчеством и государственным регулированием имеет отличительные черты.

Государственный контроль предназначен для выявления недостатков в предпринимательской деятельности с точки зрения ее организации и осуществления в соответствии с нормами федеральных законов и иных нормативных правовых актов, наказание виновных в их нарушении. Государственный контроль является разновидностью исполнительной власти, на работников органов государственного контроля в полной мере распространяются нормы Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В частности, должностным лицам федеральных службы иных государственных органов запрещается участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, осуществлять предпринимательскую деятельность, приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход, получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) . В случае если владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством. Гражданин после увольнения из органа государственного контроля не вправе замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности.

В силу ч. 1 ст. 34 Конституции РФ любой гражданин вправе заниматься не запрещенной законом экономической деятельностью. Поэтому любая экономическая деятельность (включая и предпринимательскую) предполагает законные основания. Нельзя заниматься теми видами предпринимательства, которые прямо запрещены законом. Государственное регулирование предпринимательства ограничено рамками закона.

Сложнее обстоит дело с пределами вмешательства государства в регулирование предпринимательской деятельности. Представители конституционного права считают, что эти пределы должны соответствовать принципу соразмерности (пропорциональности) и сбалансированности. Однако в Конституции РФ данный принцип (равно как и другие) не сформулирован, принцип соразмерности (пропорциональности) и сбалансированности вытекает из анализа отдельных конституционных положений. Важная позиция: конституционный принцип не явно выражен, а подразумевается.

Руководствуясь этим принципом, органы власти не могут возлагать на граждан и юридические лица обязательства, превышающие установленные пределы необходимости, вытекающей из публичного интереса, для достижения цели, преследуемой данной мерой . В противном случае вмешательство государства в сферу предпринимательства будет чрезмерным.

Государственный контроль является неотъемлемым методом регулирования предпринимательской деятельности. Он представляет собой постоянный мониторинг в сфере осуществления предпринимательской деятельности с целью выявления нарушений законности. Общие положения о порядке осуществления контрольных мероприятий сосредоточены в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Итак, под государственным контролем необходимо понимать деятельность уполномоченных органов власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений хозяйствующими субъектами требований, установленных нормативными правовыми актами. Государственный контроль осуществляется путем проведения проверок, принятия предусмотренных законодательством мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений. Кроме этого, контроль выражается в систематическом наблюдении за исполнением обязательных требований, анализе и прогнозировании состояния исполнения данных требований при осуществлении предпринимательской деятельности.

В соответствии с законом, выделяются следующие принципы государственного контроля:

Преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;

Презумпция добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

Открытость и доступность нормативных правовых актов, соблюдение требований которых является предметом проверки;

Проведение проверок в соответствии с полномочиями проверяющего органа;

Строгое соблюдение органами власти установленных для проведения контроля процедур и требований;

Безвозмездность осуществления контрольных мероприятий (финансирование предусмотрено за счет средств соответствующих бюджетов);

Четкое разграничение полномочий органов власти по вопросам осуществления контрольных мероприятий.

Хозяйствующие субъекты обязаны уведомить контролирующие органы о начале осуществления своей предпринимательской деятельности. Порядок и форма уведомления регулируются Постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 N 584 "Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности". Такая обязанность установлена по отношению к отдельным видам предпринимательской деятельности, указанным в законе и постановлении.

Основной формой государственного контроля является проверки, которые подразделяются на плановые и внеплановые. Плановые проводятся не чаще одного раза в три года (за исключением проверок в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, а также проверок соблюдения требований энергосбережения и повышения энергетической эффективности, которые могут проводиться чаще).

Каждый контролирующий орган разрабатывает ежегодный план проверок, который направляется в прокуратуру для составления общего плана. Генеральная прокуратура Российской Федерации в срок до 31 декабря соответствующего года формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети Интернет.

Основанием для включения в план проверок является истечение установленного срока (по отношению к большинству видов предпринимательской деятельности срок составляет три года) с момента:

Государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя;

Окончания проведения последней плановой проверки;

Начала осуществления предпринимательской деятельности (в случаях, когда требуется уведомление).

О проведении плановой проверки хозяйствующий субъект должен быть предупрежден контролирующим органом не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения.

Внеплановая проверка проводится в строго определенных случаях при наличии оснований. Такими основаниями являются:

Истечение срока исполнения ранее выданного предписания;

Поступление обращений и заявлений, информации от органов власти из средств массовой информации о следующих фактах:

· возникновение угрозы причинения вреда определенным объектам (жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций);

· факт причинения вреда указанным выше объектам;

· нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

Приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.

Проверки могут быть документальными и выездными. Документальная проверка осуществляется по мету нахождения контролирующего органа и представляет собой исследование документов и сведений, которые в них содержатся. В ходе проверки могут быть истребованы только те документы, которые относятся к предмету проверки. Для этого направляется запрос хозяйствующему субъекту, который в течение десяти дней должен предоставить копии, заверенные подписью и печатью (для юридических лиц).

Если в ходе проверки будут выявлены ошибки и противоречия в представленных документах, то контролирующий орган может требовать необходимые пояснения, которые должны быть представлены в течение десяти рабочих дней в письменной форме. Если пояснения не будут направлены или будут установлены признаки нарушения обязательных требований, то орган контроля вправе провести выездную проверку.

Выездная проверка начинается с предъявления служебного удостоверения, обязательного ознакомления руководителя юридического лица, индивидуального предпринимателя с распоряжением или приказом о назначении выездной проверки и с полномочиями проводящих выездную проверку лиц, а также с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и с условиями ее проведения.

Сроки проведения проверки зависят от проверяемого субъекта. Так, в отношении субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год. В остальных случаях срок ограничен периодом в двадцать рабочих дней (для любого вида проверки).

В процессе осуществления выездной проверки должностные лица контролирующих органов могут знакомиться с документами, им должен быть обеспечен доступ на территорию, в используемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении деятельности здания, строения, сооружения, помещения, оборудованию, подобным объектам, транспортным средствам и перевозимым ими грузам.

По результатам проверки составляется акт в двух экземплярах, один из которых вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки.

В журнале учета проверок должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля осуществляется запись о проведенной проверке. В случае выявления при проведении проверки нарушений контролирующий орган выдает предписание об устранении нарушений с указанием предусмотренных для этого сроков, а также принимает меры по контролю за исполнением предписания.

Ахмедов Эльдар Миралиевич,
ЧОУ ВПО Омская Юридическая Академия, г.Омск

Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями .

Поскольку государственный контроль осуществляется государственными органами, его следует рассматривать как одну из форм реализации государственной власти.
До настоящего времени не закреплены нормативно определения контроля и надзора. Не выработана и общая научная позиция.
Ряд ученых полагает, что надзор является разновидностью контроля который подразделяется на два вида: общий надзор прокуратуры за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе в сфере хозяйственной деятельности, и административный надзор.

По мнению Резиной Н.А., отсутствие единого подхода к трактовке понятий «государственный контроль» и «государственный надзор», противоречивость научных представлений о них приводит к произвольному применению этих терминов в нормативных правовых актах, что отрицательно сказывается на правоприменительной практике .

В науке административного права, отличие контроля от надзора сводится к следующим наиболее характерным чертам:
1) органы надзора (в том числе прокурорского) выполняют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов;
2) в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц; в процессе же административного надзора применяются меры административного воздействия к физическим и юридическим лицам;
3) органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов; органы административного надзора проверяют соблюдение специальных правил на поднадзорных им объектах .

Необходимо учитывать, что действующее законодательство не всегда учитывает различия между контролем и надзором. Так, например ФЗ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, по существу, ставит знак равенства между контролем и надзором при защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Виды контроля различаются в зависимости от оснований его классификации. Так, объем проверяемой деятельности позволяет выделить общий контроль и специальный контроль. К специальному может быть отнесен, например, валютный контроль, налоговый контроль, бюджетный контроль и др.

В зависимости от стадии контроля и цели проверки выделяют предварительный, текущий и последующий контроль. Предварительный контроль имеет своей целью предупреждение и профилактику соблюдения параметров предпринимательской деятельности. Текущий контроль преследует цель оценки реально осуществляемой предпринимательской деятельности. Последующий контроль предполагает проверку исполнения тех или иных решений государственных органов в сфере предпринимательской деятельности и соответствующих результатов.
В зависимости от того, кем осуществляется контроль и характера полномочий контролирующих органов, выделяются: контроль Президента РФ; контроль органов законодательной (представительной) власти; контроль органов исполнительной власти; контроль органов судебной власти.

Все виды контроля, так или иначе, влияют на предпринимательскую деятельность.
Особое значение для предпринимательской деятельности имеет налоговый контроль. Однако он не является контролем за собственно предпринимательской деятельностью. Основная его задача заключается в проверке выполнения предпринимателем требований законодательства по выплате налогов и иных налоговых платежей.
С точки зрения предмета предпринимательского права наибольший интерес представляет непосредственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности.

К непосредственному контролю за предпринимательской деятельностью следует отнести, например, контроль лицензирующим органом соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий.
Непосредственный государственный контроль за предпринимательской деятельностью предусмотрен при международных автомобильных перевозках .

Одним из характерных примеров непосредственного контроля за предпринимательской деятельностью является валютный контроль. Его цель - обеспечение соблюдения валютного законодательства при валютных операциях.
Важнейшим этапом в развитии законодательства о государственном контроле (надзоре) явилось принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) , который регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством РФ.
Положения рассматриваемого Закона не применяются к отношениям, связанным с проведением налогового, валютного, бюджетного контроля, банковского и страхового надзора, таможенного, иммиграционного, лицензионного и некоторых других видов специального контроля (п.3 ст.1).

Следует особо отметить закрепление в Законе принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении определенных мероприятий государственного контроля (надзора).
К бесспорным достоинствам Закона следует отнести установление четких и детальных требований к организации и проведению мероприятий по проверке .
К числу дополнительных гарантий прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля следует отнести ряд ограничений, устанавливаемых Законом, при проведении соответствующих мероприятий.
Вред, причиненный юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю вследствие действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) при проведении государственного контроля (надзора), признанных в порядке, установленном законодательством РФ, неправомерными, подлежит возмещению.

Защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ.
Заявления об обжаловании действий (бездействия) органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц подлежат рассмотрению в порядке, установленном законодательством РФ.
Нормативные правовые акты, принятые органами государственного контроля (надзора) в нарушение законодательства РФ, признаются недействительными полностью или частично в порядке, установленном законодательством РФ.
В настоящей статье рассмотрены лишь отдельные средства государственного регулирования предпринимательства.

Подводя итог, следует сделать вывод, что проблема создания эффективного механизма государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности представляет собой важную задачу государства. В то же время попытки ее решения не носят системного характера. Так, остались неразрешенными проблемы малой эффективности системы контроля (надзора). Как показывает анализ правоприменительной практики, при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий нередко нарушаются права субъектов предпринимательства со стороны публичных органов власти, что влечет за собой неблагоприятные последствия для хозяйствующих субъектов. Среди наиболее распространенных нарушений прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) можно назвать нарушение сроков проведения контроля, нарушение порядка привлечения к ответственности, осуществление проверок без соответствующего правового основания и т.д.
В связи с этим на современном этапе развития экономики необходимо создать оптимальную систему контроля и надзора, которая обеспечит как дальнейшее развитие предпринимательства в России, так и его добросовестность и качество.

Позитивное государственное регулирование экономики и предпринимательства неразрывно связано с государственным контролем (или, что то же самое в данном контексте,- надзором) за предпринимательской деятельностью. Различные отступления от установленных требований неизбежны по причинам объективного и субъективного характера. Нарушения в сфере предпринимательства могут затрагивать как интересы отдельных лиц: контрагентов, партнеров, клиентов, потребителей,- так и публичные интересы. Назначение государственного контроля (надзора) не только и не столько в том, чтобы применять к субъектам предпринимательской деятельности, допустившим нарушения, какие-либо санкции, сколько в том, чтобы выявить причины нарушений и предоставить предпринимателям возможность устранить эти причины и продолжать заниматься предпринимательской деятельностью в своих интересах и в общеполезных целях.

Контроль и надзор в сфере предпринимательства - это одна из функций государственного регулирования, под которой понимается осуществление действий по проверке исполнения и соблюдения субъектами предпринимательской деятельности установленных действующим законодательством общеобязательных правил поведения. Специально для осуществления государственного контроля и надзора в ходе административной реформы, закрепленной Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и рядом последующих Указов Президента РФ, в системе федеральных органов исполнительной власти выделены государственные органы такого вида как федеральные службы по надзору. Основная функция федеральной службы по надзору - функция по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Соответственно и название этих федеральных служб свидетельствует и об их основных задачах, и о сфере их деятельности; например: Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральная служба по надзору в сфере связи, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования, Федеральная служба по атомному надзору и др. Как правило, федеральные службы по надзору наделяются правоприменительными функциями и некоторыми другими функциями, а функции по контролю и надзору закреплены также и за другими федеральными службами; это относится к Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР), Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), Федеральной службе по труду и занятости (ФСТЗ) и ряду других федеральных служб.

Кроме федеральных служб, компетенцией по контролю и надзору в сфере предпринимательства обладают и другие государственные органы исполнительной власти. Это прежде всего Прокуратура РФ, которая осуществляет прокурорский надзор за исполнением действующих на территории РФ законов и других нормативных правовых актов. Согласно п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (Закон РФ от 17 января 1992 г. в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»), «при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором». Правовыми инструментами осуществления надзорных функций Прокуратуры являются:

• протест прокурора, который приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт;
• представление об устранении нарушений закона, которое вносится в орган или должностному лицу, имеющие полномочия по устранению допущенных нарушений;
• постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении;
• участие в рассмотрении дел судами.

Согласно п. 3 ст. 35 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. К субъектам предпринимательской деятельности органы прокуратуры предъявляют в арбитражном суде требования о взыскании штрафов за нарушения, предусмотренные, в частности, главой 14-ой КоАП РФ «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности», а также участвуют при рассмотрении других споров, связанных с предпринимательской деятельностью.

Другие федеральные органы государственной власти и государственные органы субъектов РФ вправе осуществлять контроль и надзор за предпринимательской деятельностью только в случаях, прямо предусмотренных действующим законодательством.

При осуществлении контроля и надзора между компетентными государственными органами, с одной стороны, и субъектов предпринимательской деятельности, с другой стороны, возникают публичные правоотношения, в которых орган государственного контроля реализует свои властные полномочия, а субъект предпринимательской деятельности занимает положение лица, обязанного подчиниться предписаниям государственного органа и выполнить его требования. С учетом неравного правового положения органов государственной власти и субъектов предпринимательской деятельности большое значение приобретают правовые гарантии прав и интересов субъектов предпринимательской деятельности в сфере публично-правовых отношений. Таким правовым гарантиям уделяется большое внимание в действующем законодательстве. Общей правовой гарантией является запрет на совершение органами государственной власти и органами местного самоуправления актов и действий, направленных на ограничение конкуренции. В частности, как указано в п. 2 ст. 15 Закона «О защите конкуренции», запрещается … «наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами».

Детальному правовому регулированию подвергается порядок осуществления контроля и надзора компетентными государственными органами; регулируются прежде всего процедуры проведения проверок деятельности хозяйствующих субъектов. Эти процедуры применительно к различным сферам экономических отношений регулируются соответствующими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Например, порядок налоговых проверок урегулирован Налоговым кодексом РФ (ст.ст. 87-103), порядок проведения проверок и ревизий органами милиции в связи с получением данных, указывающих на признаки преступления, урегулирован Инструкцией о порядке проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности, утвержденной Приказом Министерства внутренних дел России (МВД) от 2 августа 2005 г. № 636.

Процедурным вопросом проверок и правовым гарантиям хозяйствующих субъектов специально посвящен Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Как следует из названия Закона, он регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) уполномоченными государственными органами, а также муниципальными органами.

По кругу регулируемых отношений действие Закона ограниченно определенными рамками. Во-первых, Закон не применяется к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) или муниципального контроля, с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Во-вторых, Закон не применяется к тем отношениям, в сфере которых порядок контроля урегулирован специальным относительно данного Закона законодательством. Виды контроля (надзора), на которые не распространяется действие Закона, перечислены в п. 3 и 4 ст. 1: налоговый, валютный, финансово-бюджетный, таможенный, иммиграционный, лицензионный контроль и некоторые другие виды контроля. В результате названных ограничений сфера применения Закона оказывается весьма суженной.

Вряд ли такое построение законодательства в этой области можно признать оптимальным. Было бы целесообразно придать нормам Закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ значение общих положений с тем, чтобы специальные нормы о порядке осуществления государственного контроля, содержащиеся в других федеральных законах, были бы согласованы с положениями Закона № 294-ФЗ.

В Законе (ст. 3) закреплены принципы защиты прав хозяйствующих субъектов при проведении государственного контроля; к ним, в частности, относятся: презумпция добросовестности юридического лица и индивидуального предпринимателя, соответствие предмета проводимого мероприятия по контролю компетенции органа государственного контроля, возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля, нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю, установленный законодательством, ответственность органов государственного контроля и их должностных лиц за нарушение законодательства при осуществлении государственного контроля (надзора).

Проверки, проводимые при осуществлении государственного контроля на основании Закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, делятся на два вида: плановые и внеплановые.

Плановая проверка (плановое мероприятие по контролю) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля может быть проведена не чаще, чем один раз в три года. Так же и относительно субъекта малого предпринимательства первая плановая проверка может быть проведена не ранее, чем через три года с момента его государственной регистрации.

Внеплановые проверки (внеплановые мероприятия по контролю) могут проводиться в исключительных случаях, прежде всего, для проверки исполнения хозяйствующим субъектом предписаний об устранении нарушений, выявленных при проведении плановых проверок. Решение уполномоченного государственного органа о проведении внеплановой проверки должно быть мотивировано конкретными причинами.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели при проведении проверок наделяются определенными правами. В частности, должностные лица и представители хозяйствующих субъектов имеют право:

• непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
• получать информацию, предоставление которой предусмотрено … Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами;
• знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органов государственного контроля (надзора);
• обжаловать действия (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации» (ст. 21 Закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ).

Если при проведении проверок хозяйствующему субъекту причинен вред, он подлежит возмещению в соответствии с гражданским законодательством. При определении размеров убытков учитываются расходы хозяйствующего субъекта, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг) или на финансовые результаты его деятельности, а также затраты, которые произведены или должны быть произведены для получения квалифицированной юридической или иной профессиональной помощи.

Естественно, что хозяйствующие субъекты вправе осуществлять защиту своих прав, в том числе в связи с проведением мероприятий по государственному контролю (надзору), в судебном или административном порядке. В Законе от от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ подчеркивается, что в защиту прав хозяйствующих субъектов обращаться в суд могут объединения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также иные некоммерческие организации, причем эти обращения могут быть направлены в суд … «в защиту прав неопределенного круга юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (ст. 24).

Такие правовые возможности являются достаточно эффективными правовыми гарантиями, обеспечивающими защиту прав и интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении проверок их деятельности государственными органами исполнительной власти.

Знать: права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении контрольных (надзорных) мероприятий; права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

Уметь: готовить документы, необходимые юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при проведении контрольных (надзорных) мероприятий, а также документы, необходимые для защиты прав предпринимателей в связи с осуществлением контрольных (надзорных) мероприятий.

Владеть: навыками поиска и применения норм, регулирующих отношения по осуществлению контрольных (надзорных) мероприятий; навыками определения правового режима государственного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности.

Правовая основа, понятие, виды, формы государственного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности

Основным законодательным актом, регулирующим отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при его осуществлении является Закон о государственном контроле.

Данным законом устанавливаются:

• 1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
• 2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;
• 3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;
• 4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

Вместе с тем будучи базовым законодательным актом, содержащим принципиальные положения, Закон о государственном контроле имеет ограниченную сферу действия. Так, в ч. 3 и 3.1 ст. 1 Закона о государственном контроле перечислены мероприятия по контролю и виды государственного контроля, организация и проведения проверок в рамках которых не регулируется названным актом.

К примеру, Закон о государственном контроле не регулирует отношения, складывающиеся при осуществлении прокурорского надзора, при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства РФ, при проведении проверки устранения обстоятельств, послуживших основанием назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности; к мероприятиям по контролю, направленным на противодействие неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и др.

К видам государственного контроля (надзора), при осуществлении которого не применяются нормы рассматриваемого закона, относятся, частности, контроль за осуществлением иностранных инвестиций; государственный контроль за экономической концентрацией; контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере; налоговый контроль; валютный контроль; таможенный контроль; контроль на финансовых рынках; банковский надзор; страховой надзор; государственный контроль за осуществлением деятельности по проведению организованных торгов; контроль за соблюдением законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и др.

Помимо этого, ч. 4 ст. 1 Закона о государственном контроле определены виды государственного контроля (надзора), при осуществлении которого особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами.

К указанным видам контроля (надзора), в частности, отнесены: лицензионный контроль; экспортный контроль; государственный надзор за деятельностью СРО; государственный надзор в сфере рекламы; федеральный государственный пожарный надзор; государственный строительный надзор; государственный контроль (надзор) на территории особой экономической зоны; государственный контроль (надзор) в сферах естественных монополий; государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов) и др.

Частями 4.1 и 4.2 перечень видов контроля, проводимого с особенностями, установленными специальным законодательством, пополнен территориями опережающего социально-экономического развития и сферой государственного оборонного заказа.

Изложенное позволяет говорить о существовании в рамках правового режима государственного контроля дифференциации на:

• а) общий режим (определен Законом о государственном контроле);
• б) специальный режим, в рамках которого правовое обеспечение государственного контроля осуществляется:
  • - Законом о государственном контроле с особенностями, установленными специальным законодательством, либо
  • - только специальными законодательными актами.

Анализ изменений и дополнений, внесенных в рассматриваемый

закон за последние годы, позволяет выявить тенденцию постоянного расширения сфер специального режима государственного контроля. Это приводит к тому, что закон, концептуально создававшийся как базовый, постепенно утрачивает свою значимость. Данное явление, как представляется, следует оценить негативно.

При этом особенно важно, вводя специальные правила проведения контрольных мероприятий, основывать их на тех принципиальных началах защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, которые определены Законом о государственном контроле. В числе таких принципов названы:

• - презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
• - открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов РФ, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора);
• - проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), их должностных лиц;
• - ответственность органов государственного контроля (надзора), их должностных лиц за нарушение законодательства РФ при осуществлении государственного контроля (надзора);
• - недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора) с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю и др.

Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных Законом о государственном контроле, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

В рамках представленной в данном учебнике концепции, государственный контроль является одним из элементов государственного регулирования. Контроль также следует рассматривать как стадию, этап государственного регулирования предпринимательства. При этом с позиции предпринимательского права государственный контроль - явление не самодостаточное, а вторичное и производное, служащее обеспечению основной цели - законности предпринимательской деятельности.

В научной и учебной литературе вопрос о соотношении понятий «контроль» и «надзор» традиционно относится к числу дискуссионных 1 . Обобщение высказанных мнений позволяет выявить следующие основные позиции: отождествление указанных понятий; рассмотрение их в качестве общего и частного (чаще - надзор как вид контроля); представление как самостоятельных способов обеспечения законности, функций государственного управления, обладающих каждый набором специфических признаков. Последняя позиция представляется в наибольшей степени соответствующей правовой природе рассматриваемых явлений. Однако в целях изучения государственного контроля как элемента и стадии государственного регулирования предпринимательской деятельности, а также учитывая ограниченный объем учебного материала, в данной главе представлены необходимые сведения, в полной мере относящиеся как к государственному контролю, так и к государственному надзору за предпринимательской деятельностью . Такой подход возможен, поскольку базовый закон - Закон о государственном контроле - определяет анализируемые понятия как синонимичные.

Классификацию государственного контроля (надзора) предпринимательской деятельности можно провести по различным основаниям:

1. В зависимости от уровня проверяющих органов власти государственный контроль может быть федеральным либо региональным.

Федеральный государственный контроль (надзор) - деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на всей территории РФ.

Региональный государственный контроль (надзор) - деятельность органов исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта РФ, осуществляемая данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. Полномочия субъектов РФ по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в отдельных сферах деятельности могут быть переданы для осуществления органам местного самоуправления законами субъектов РФ.

Следует отметить, что муниципальный контроль не входит в систему государственного контроля и является самостоятельным звеном общей системы контроля за осуществлением предпринимательской деятельности в России.

• 2. В зависимости от проверяемого обязательного требования (комплекса обязательных требований) государственный контроль может быть лицензионным, налоговым, валютным, в сфере технического регулирования, в области регулируемых государством цен (тарифов) и др.
• 3. В зависимости от вида экономической деятельности проверяемого субъекта осуществляется строительный надзор, надзор в сфере рекламы, инвестиционной деятельности, банковский надзор, контроль на финансовых рынках и др.
• 4. В зависимости от отношений между государством и проверяемым хозяйствующим субъектом следует различать контроль в государственном секторе экономики (где государство в лице соответствующих органов власти совмещает функции проверяющего субъекта и собственника имущества) и общий государственный контроль, проводимый по одинаковым правилам для всех проверяемых субъектов, независимо от формы собственности.
• 5. В зависимости от времени проведения государственный контроль (надзор) может быть предварительным, текущим и последующим.

Приведенной классификацией не исчерпывается видовое разнообразие государственного контроля (надзора) за осуществлением предпринимательской деятельности. Однако она позволяет системно взглянуть на государственный контроль как органическую составляющую государственного регулирования предпринимательства. Важно понимать, что различные основания приведенной классификации позволяют говорить о сочетании в каждом случае нескольких видовых характеристик государственного контроля.

Правовой формой государственного контроля (надзора) являются нормативные правовые акты и ненормативные правовые акты (акты индивидуального регулирования).

Основной организационной формой государственного контроля (надзора) за осуществлением предпринимательской деятельности является проверка.

Специфика контрольных действий предопределила необходимость использования и иных, помимо проверки, форм государственного контроля.

Так, одной из форм финансового контроля является ревизия. Ее основная цель, как отмечает Е. Ю. Грачева, «изучить специальными приемами документального и фактического контроля экономическую эффективность финансово-хозяйственной деятельности, законность, достоверность и целесообразность хозяйственных и финансовых операций» 1 .

Анализ законодательного определения государственного контроля (надзора) позволяет сделать вывод о том, что основная функция контрольной деятельности - правоохранительная.

Вместе с тем самостоятельную значимость приобретают превентивная и корректирующая функции, при реализации которых, в рамках проводимого контроля, осуществляется наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ полученной информации, прогнозирование, оценка регулирующего воздействия и др.

Мы солидарны с Г. В. Атаманчуком, предостерегавшим от понимания контроля лишь как подведения итогов и отмечавшим, что «контроль представляет собой обратную связь, которая сигнализирует о ходе и состоянии реализации решений» .

• См.: СпекторА. А. Предпринимательская деятельность как объект государственного контроля (надзора) (правовые аспекты): монография. М., 2012. С. 29-37; Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник. 4-е изд., переем, и доп.М.: Норма, 2009. С. 76; Административное право России: учебник/ отв. ред. Л. Л. Попов. М.: Проспект, 2006. С. 329-330.
• При этом хотелось бы высказать мнение о необходимости дальнейшего научногоосмысления и выработки единой концепции понимания государственного контроляи государственного надзора в рамках науки предпринимательского права.
• Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000. С. 120.
• Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). М., 2000. С. 118.