Ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагопри­ятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отноше­нию к другом участникам правоотношений.

Какие виды ответственности предусмотрены в муниципальном праве?

1. Ответственность перед населением . Пе­ред населением органы местного самоуправле­ния несут ответственность в результате утраты доверия.

В случае, если представительный орган ме­стного самоуправления утратил доверие, его депутаты могут быть отозваны в соответствии с законами субъектов Российской Федерации об отзыве депутатов. Согласно действующим законам субъектов Российской Федерации об отзыве депутатов инициативой отзыва облада­ют граждане, проживающие в границах соот­ветствующего избирательного округа.

Мерой ответственности перед населением выборных должностных лиц местного самоуправления является также отзыв. В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы об отзыве выборных должност­ных лиц местного самоуправления. Как уже ранее отмечалось, в ряде му­ниципальных образований по инициативе граждан был проведен отзыв выборных должностных лиц.

Порядок и условия ответственности органов местного самоуправле­ния и должностных лиц перед населением определены также уставами муниципальных образований. В основном, ответственность за утрату до­верия измеряется отзывом депутатов и выборных должностных лиц. Других мер ответственности перед населением законодательство не пре­дусматривает.

2. Ответственность перед государством. Органы местного самоуправ­ления несут ответственность перед государством. Согласно ст. 49 Феде­рального закона «Об общих принципах организации местного само­управления» ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством насту­пает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, кон­ституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных зако­нов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования.

Для органа местного самоуправления существует в данном случае один вид ответственности - прекращение его деятельности.

Должностное лицо местного самоуправления может быть привлечено к уголовной, административной и дисциплинарной ответственности в зависимости от совершенного деяния. Отраслевые законы предусматри­вают составы должностных преступлений и меру их пресечения.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного само­управления несут ответственность за осуществление отдельных государст­венных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены со­ответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Федеральный закон, во избежание необоснованных претензий в адрес органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, устанавливает, что для определения вины органа местно­го самоуправления или должностного выборного лица законодательный орган субъекта Российской Федерации может обратиться в соответствующий суд за заключением о признании несоответствия их деятельности Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Рос­сийской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.

Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа ме­стного самоуправления, выборного должностного лица местного само­управления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъек­та Российской Федерации, уставу муниципального образования является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) ор­ганом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправ­ления, выборного должностного лица местного самоуправления.

3. Ответственность перед физическими и юридическими лицами. От­ветственность органов местного самоуправления и должностных лиц ме­стного самоуправления перед физическими и юридическими лицами на­ступает в результате их неправомерных действий или бездействия, причиняющих имущественный или иной ущерб другим субъектам пра­воотношений.

При этом следует заметить, что должностное лицо местного самоуправ­ления несет лишь уголовную, административную или дисциплинарную от­ветственность. Гражданско-правовую ответственность должностное лицо не несет, поскольку оно не является субъектом гражданского права. В слу­чае незаконных действий должностного лица местного самоуправления в сфере гражданского законодательства за причиненные им убытки несет ответственность орган местного самоуправления (ст. 16 ГК РФ). Должно­стное лицо может быть привлечено на основании ст. 122 КЗоТ к матери­альной ответственности.

Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 20 Федераль­ного закона «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» являются юридическими лицами. Это оз­начает, что они самостоятельно выступают в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия. На них в полном объеме распространяются нормы гражданского и арбитражного законо­дательства.

Ущерб, нанесенный органами местного самоуправления юридичес­ким и физическим лицам, возмещается за счет местного бюджета или иного имущества, входящего в состав муниципальной собственности.

Возмещение ущерба может быть осуществлено как добровольно, так и по решению суда.

Какие виды контроля осуществляются в системе местного самоуправления?

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и долж­ностных лиц местного самоуправления осуществляют граждане , проживающие в пределах границ муниципального образования. Граждане вправе заслушивать отчеты депутатов и выборных должностных лиц местного са­моуправления на собраниях, сходах. Такую форму контроля предусматри­вают законы и положения субъектов Российской Федерации о собраниях, сходах граждан и старостах, о территориальном общественном самоуправ­лении, уставы муниципальных образований.

Контроль в форме надзора за деятельностью органов местного само­управления и должностных лиц местного самоуправления осуществляет прокуратура.

Прокуратура изучает правовые нормативные акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и в случае несоответствия их действующему законодательству требует устранения нарушений путем использования правовых актов реагирования.

В случае выявления противозаконных норм в нормативных актах ме­стного самоуправления или должностного лица местного самоуправле­ния прокурором приносится протест субъекту, издавшему такой норма­тивный акт.

Орган местного самоуправления, должностное лицо местного само­управления обязаны рассмотреть протест прокурора и дать ответ в пись­менной форме.

Прокурор может внести представление в орган местного самоуправ­ления или должностному лицу местного самоуправления, которое также должно быть рассмотрено органом местного самоуправления, должност­ным лицом местного самоуправления.

О результатах рассмотрения представления и мерах, принятых по ус­транению правонарушений, орган местного самоуправления, должност­ное лицо местного самоуправления сообщают прокурору в письменной форме в течение месяца со дня внесения представления.

Прокурор вправе выступать в качестве истца по гражданским и арби­тражным делам в случае, если пострадавшие по состоянию здоровья, воз­расту или иным причинам не могут лично отстаивать в суде или арбит­ражном суде свои права и свободы, или при невозможности участия в судебном процессе граждан в силу того, что нарушены права, например, всех граждан, проживающих в границах муниципального образования, отдельных коллективов или значительного числа граждан.

Судебная практика показывает, что прокуроры довольно часто ис­пользуют свои полномочия по опротестованию нормативно-правовых актов органов местного самоуправления в связи с их незаконностью. Это свидетельствует о недостаточности правовых знаний в системе местного самоуправления, о слабой подготовке муниципальных служащих, о не­хватке кадров с юридическим образованием.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуще­ствляют органы государственной власти.

Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации государство осуществляет контроль за органами местного самоуправления в части ис­пользования ими материальных и финансовых средств, выделенных для реализации переданных им государственных полномочий. Средства для реализации государственных полномочий носят целевой характер, поэто­му государство вправе проверить правильное их расходование.

Государственный орган, предоставивший местному бюджету субвен­цию в виде денежных средств, вправе проконтролировать расходование этих средств. Субвенция имеет целевое назначение и направляется на выполнение задач в установленные государством сроки.

При выявлении фактов использования этих средств не по назначе­нию, орган государственной власти, выделивший субвенции, вправе изъ­ять такие средства обратно.

Государственные органы вправе контролировать расходование фи­нансовых средств, объединенных для выполнения каких-либо совмест­ных программ с органами местного самоуправления.

Органы государственной налоговой службы вправе контролировать деятельность муниципальных предприятий, организаций в части упла­ты налогов и иных платежей в государственные бюджеты различных уровней.

ЧАСТЬ ОБЩАЯ........................................................................................................... 3

Глава I........................................................................................................................ 3

ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ............................................................................................ 3

И МЕТОД МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА.......................................................... 3

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.............................................................................. 3

Глава II...................................................................................................................... 6

ПРИНЦИПЫ И ЭЛЕМЕНТЫ СИСТЕМЫ........................................................... 6

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ..................................................................... 6

Глава III..................................................................................................................... 7

ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.................................................... 7

Глава IV..................................................................................................................... 8

ИСТОРИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ................................................. 8

В РОССИИ................................................................................................................ 8

ЧАСТЬ ОСОБЕННАЯ.............................................................................................. 24

Муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: современный дискурс

ФГОУ ВПО "Бурятский государственный университет"

магистрант

Будаев Капитон Аюрзанаевич, кандидат юридических наук, профессор ФГБОУ ВПО «Бурятский государственный университет»

Аннотация:

В статье проанализирована динамика становления муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид ответственности и рассмотрены позиции ученых относительно институционального содержания данного вида ответственности.

The article analyzes the dynamics of the formation of municipal and law responsibility in a legal responsibility and considered the position of scientists regarding the institutional content of this type of responsibility.

Ключевые слова:

местное самоуправление; муниципально-правовая ответственность; муниципально-правовые отношения.

local government; municipal and law responsibility; municipal and law relations.

УДК 342

Эффективная организация системы местного самоуправления подразумевает сбалансированность полномочий, обязанностей, и объема ответственности всех участников муниципально-правовых отношений. Эволюция законодательства о местном самоуправлении в новейшей российской истории отмечает спады и подъемы в решении поставленной проблемы, особенно противоречиво и сложно идут процессы, направленные на регулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Динамику развития институционализации муниципально-правовой ответственности в новейшей российской истории можно определить двумя периодами: первый - когда дискуссионным был вопрос о ее дифференциации в самостоятельный вид юридической ответственности и второй период, который охватывает настоящее время, когда исследования касаются институционального содержания муниципально-правовой ответственности. Особенности данной динамики имеют ожидаемо эволюционный характер, и, по сути, сопоставимы с процессом становления конституционно-правовой ответственности, которую и по сей день отличает различие в подходах к ее трактовке.

В качестве основных аргументов против самостоятельности муниципально-правовой ответственности приводятся следующие:

• тождественность с основаниями и процедурами ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (роспуск, отзыв)
• практически отсутствие выбора санкций
• отсутствие понятия «муниципально-правовая ответственность» в нормативно-правовых актах о местном самоуправлении .

В противовес этим аргументам приводятся следующие доводы: постепенное расширение перечня муниципально-правовых санкций (заслушивание отчетов, вынесение предупреждений, удаление в отставку, роспуск и т.п.); расширение процедур муниципально-правовой ответственности, в некоторых случаях их регламентация на муниципальном уровне; относительно третьего аргумента - приводится пример конституционно-правовой ответственности, которой отсутствие нормативно-правового закрепления не мешает быть официально признанным видом юридической ответственности .

С.Д. Князев называет ситуацию с выделением муниципально-правовой ответственности «искусственной» и отмечает: «…предпочтительнее говорить об ответственности в муниципальном праве, представленной комплексом конституционно-правовых, уголовных, административных, гражданско-правовых и дисциплинарных санкций ». Нельзя не согласиться с «критериями несамостоятельности» муниципально-правовой ответственности, справедливо приведенными вышеупомянутым автором. Но при этом, на наш взгляд, имеет место вариант - не рассматривать их в качестве аргументов против выделения, а в качестве точек роста муниципально-правовой ответственности как правового института. Институт ответственности перед населением, по нашему мнению должен развиваться, становясь действенным инструментом реализации местного самоуправления, его правовым гарантом

Выдерживая полярную позицию и поддерживая самостоятельность муниципально-правовой ответственности Н.Н. Черногор отмечает, что объективная возможность дифференциации данной ответственности в системе отраслевых видов ответственности обусловлена спецификой ее содержания и форм. Данная специфика проявляется в цели этой ответственности; процессуальном режиме; особенностях правового института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением .

Вкратце, таким образом, можно представить содержание дискуссий в первом периоде, хотя разделение на периоды является весьма условным, так как и сегодня актуальны позиции о необоснованности дифференциации муниципально-правовой ответственности. К данной группе авторов можно отнести в основном представителей науки конституционного права (Т.Д. Зражевская, С.Д. Князев, Н.М. Колосова, М.М. Мокеев, С.С. Мялковский и др.), которые в качестве важного довода приводят факт отсутствия специфики ответственности субъектов местного самоуправления в муниципальном праве, и, существующие меры юридической ответственности, применяемые к органам и должностным лицам местного самоуправления, относят к другим, утвердившимися в теории права, видам юридической ответственности.

Но, тем не менее, в настоящее время наблюдается тенденция к признанию самостоятельности муниципально-правовой ответственности, и дискуссии «ушли» из поля «есть основания для выделения, и нет оснований» в проблемное поле институирования муниципально-правовой ответственности.

Таким образом, в настоящее время мы можем констатировать о формировании несколько подходов к пониманию муниципально-правовой ответственности. Их также условно можно разделить на две группы, опираясь на основание выделения:

• муниципально-правовая ответственность как ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением (основание - инстанция ответственности)
• муниципально-правовая ответственность как ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством за реализацию задач и функций, которые возлагает федеральный законодатель на муниципальный уровень власти (основание - предмет ответственности: вопросы местного значения).

К первой группе можно отнести работы следующих ученых: М.С. Долгополова, С.Г. Соловьева, Е.С. Шугриной и др., которые основываясь на специфике оснований, процедурах применения, источниках регулирования, и иных условиях применения санкций к органам и должностным лицам местного самоуправления правомерно аргументируют автономность муниципально-правовой ответственности.

Вторую группу ученых (И.А. Алексеев, А.А. Кочерга, В.С. Кашо, Г.Я. Чеботарев, Е.М. Заболотских, И.Ю. Лупенко, Н.В. Постовой, и др. современные авторы) объединяет стремление обобщить все виды ответственности, регулируемые муниципальным правом в одном понятии.

Особняком к данным подходам стоит позиция Солдатова С.А., который предлагает понятие «конституционно - муниципальная ответственность», как межотраслевой вид публичной ответственности двух самостоятельных отраслей права.

И. А. Алексеев и Е. М. Заболотских рассматривают муниципально-правовую ответственность как часть института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которая охватывает нормативный материал из разных отраслей права, и охрана муниципальных правоотношений осуществляется нормами различных отраслей права на всех уровнях (федеральный уровень, уровень субъектов Российской Федерации и муниципальный уровень) нормативных правовых актов, в которых закрепляется ответственность субъектов муниципальных правоотношений .

Созвучно данной позиции выступает М.В. Красновский, который считает, что «…данный вид ответственности охватывает отношения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами ».

В позиции И.А. Алексеева, звучит не только иное основание ответственности, но и рассмотрение данного вида ответственности в двухаспектном видении: позитивной и негативной. Это мнение также является спорным в современной правовой литературе.

Многие исследователи рассматривают муниципально-правовую ответственность как ответственность за неблагоприятные правовые последствия в результате принятия противоправных решений, ненадлежащее осуществление задач и функций. И.А. Алексеев считает, что такая трактовка значительно сужает ее содержание и более перспективным является принятие двухаспектной ответственности, включающей в себя как "негативную", так и "позитивную" ответственность, это, по его мнению «…отвечает прогрессивным потребностям построения правового государства ».

И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов рассматривая юридическую ответственность в местном самоуправлении в двухаспектном поле, отмечают, что позитивный смысл юридической ответственности возникает из обязанности органов местного самоуправления осуществлять положительные действия в соответствии с нормами конституционного и действующего законодательства, устава муниципального образования, а негативный аспект связывают с наступлением ответственности представительных и иных органов местного самоуправления в случае нарушения ими Конституции РФ, законодательства субъектов РФ, уставов муниципальных образований .

На наш взгляд, позиция второй группы ученых более перспективна для построения эффективной системы местного самоуправления. Современная система местного самоуправления характеризуется практически отсутствием института ответственности перед населением и сложно реализуемым, фактически фиктивным институтом отзыва должностных и выборных лиц населением (далее будет подробно рассмотрен данный аспект). Для разрешения данной ситуации, было бы более продуктивным признание самостоятельности муниципально-правовой ответственности и развитие ее институционального содержания, и приведение данного вида ответственности к содержанию, раскрытом в следующем определении:

муниципально - правовая ответственность - механизм правового регулирования муниципально-правовых отношений, определенный нормами муниципально-правовых актов и ответственностью населения муниципального образования осуществлять контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, а в случае нарушения требований муниципально-правовых норм - на применение мер муниципально-правового принуждения.

Несмотря на существующие дискуссии в теоретическом поле о дифференциации муниципально-правовой ответственности и ее процессуальном содержании, она объективно существует в практике, и как ответственность перед населением и как ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении функций по решению вопросов местного значения. Правоприменительная практика действующего законодательства показывает недостаточную эффективность функционирования данного механизма муниципально-правового регулирования, и требует надлежащей правовой регламентации вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Е.С. Шугрина, посвятившая большинство своих работ проблемам правоприменительной практики в области муниципального права, отмечает: « …в настоящее время отсутствует легальное определение гарантий права на местное самоуправление, исчерпывающий список механизмов реализации, охраны, защиты и восстановления права на осуществление местного самоуправления. Анализ имеющихся нормативных актов, и того как они реализуются на практике, позволяет оценить реально существующую систему гарантий права на осуществление местного самоуправления ».

Оценка состояния муниципального законодательства данная в 2008 году, на наш взгляд, не теряет своей актуальности, и по сей день. Последние изменения в муниципальном законодательстве были направлены на решение проблемы перегруженности сельских поселений полномочиями, устранение нефинансируемых мандатов, была введена двухуровневая модель организации местного самоуправления на крупные города, возможность законом субъекта отмены прямых выборов главы муниципального образования. В особенности последний пункт вызвал широкие обсуждения не только в правовой среде, но и в обществе. Существуют мнения и в поддержку проводимых реформ и неодобрения, последние изменения в законодательстве у многих правоведов вызывают опасения по поводу постепенного «огосударствления» местного самоуправления.

Тем не менее, изменения так и не коснулись юридической отработки механизмов ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц перед населением. Хотя в вопросах, касающихся процедурной конструкции института отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, необходимы изменения. В частности, требование более половины голосов избирателей от числа, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа или муниципального образования, в современных реалиях, превращают данную санкцию, практически в фикцию; невнятная ситуация с отзывом депутата представительного органа муниципального района, который избран путем косвенного голосования избирателей, что не корреспондируется со смыслом института отзыва. Также трудно определить рамки предмета муниципального правотворчества относительно института отзыва. Противоречия между п.8 ч.1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон), где говорится о закреплении в уставе оснований и процедур отзыва населением и п. 1 статьи 24 Федерального закона ограничивающим данное право федеральным законодательством и законом субъекта. И, также, п.2 статьи 24 закрепляет право муниципального образования определить в уставе основания для отзыва, но ограничивает основания только конкретными противоправными решениями или действием (бездействием), в случае их подтверждения в судебном порядке.

Список также можно дополнить проблемами, связанными с пробелами и противоречиями в механизме удаления в отставку главы муниципального образования; с дублированием норм федерального законодательства в уставах муниципальных образований, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; с несовершенностью муниципально-правовых актов, регламентирующих основания, процедуру применения санкций ответственности перед населением .

В современной правовой литературе предлагаются различные варианты решения проблем института ответственности в муниципальном праве это:

• легальное закрепление муниципально-правовой ответственности в федеральном законодательстве
• расширение механизмов инициирования, принятия и реализации решения в процедурах муниципально-правовой ответственности населения и институтов гражданского общества
• закрепление в законодательстве федеральном (муниципальный штраф, общественное порицание, негативная оценка деятельности депутата), субъектов Российской Федерации (лишение права на возмещение суммы депутатских расходов на различный срок; ограничение права занимать определенные должности муниципальной службы), муниципально-правовых актах (снижение надбавки за особые условия работы депутатам; лишение слова на заседании представительного органа, исключение их состава постоянных комиссий, предупреждение, замечание с предупреждением) новых негативных санкций
• закрепления в качестве основания ответственности материального состава правонарушения
• совершенствование оснований и процедур отзыва выборных лиц местного самоуправления. Унификация регионального законодательства об отзыве выборного лица местного самоуправления путем принятия на федеральном уровне соответствующего закона, предусматривающего весь необходимый инструментарий минимизации деструктивного потенциала отзыва, гарантии отзываемого, конкретный перечень оснований отзыва и процедуру его проведения
• совершенствование законодательства при реализации процедуры переформирования представительных органов муниципальных районов, ранее избранных на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании
• движение в сторону императивного мандата представительного органа муниципального образования

Последнее, на наш взгляд, могло бы явиться наиболее перспективным механизмом регуляции муниципально-правовых отношений выборных должностных лиц, представительного органа местного самоуправления и населения. Правовая конструкция императивного мандата близка и понятна населению, повышает ответственность выборных и должностных лиц местного самоуправления. Но, несовместимость пропорциональной избирательной системы и императивного мандата, делает последнее неосуществимым на практике.
Но, при этом необходимо отметить, что при надлежащих изменениях в структуре и содержании императивного мандата, он явился бы наиболее перспективным механизмом регуляции ответственности перед населением, даже при пропорциональной избирательной системе, точнее сочетание императивного мандата и пропорциональной избирательной системе стало бы наилучшим инструментом регуляции муниципально-правовых отношений.

Также, дополнить вышеприведенный список вариантов решения проблем института ответственности в муниципальном праве можно мерами по регуляции ситуации с уставами муниципальных образований. Являясь, по сути, основным муниципально-правовым актом, эффективным инструментом развития местного самоуправления, он на практике является безликим дублированием норм федерального законодательства, как вынужденно (так как федеральное законодательство, с одной стороны дает право, но тут же его ограничивает), так и по собственному желанию (если правовая регламентация может сузить полномочия и властные возможности выборных должностных лиц). А ведь именно устав муниципального образования призван определять процессуальное содержание механизмов ответственности перед населением. Многие исследователи, проведя анализ множества уставов, говорят об их неэффективности как инструментов регуляции муниципально-правовых отношений.

Таким образом, исходя из проведенного обзора позиций относительно муниципально-правовой ответственности, мы можем констатировать, что дифференциация муниципально-правовой ответственности, как необходимого механизма правового регулирования муниципально-правовых отношений является перспективным, и будет содействовать развитию сильного местного самоуправления, до конструкции, гарантированной Конституцией Российской Федерации «…Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. ».

Библиографический список:

Рецензии:

2.10.2015, 10:57 Панченко Ольга Львовна
Рецензия : Постановка проблемы достаточно нова, тема актуальна. Материал изложен последовательно, аргументированно. Немного поработать над стилистикой: например, в последнем абзаце (предложение начинается со слов "таким образом...") - предложение очень путано, длинно, в результате теряется его смысл. В целом, считаю, статья может быть опубликована.

02.10.2015 12:12 Ответ на рецензию автора Бальжурова Долгорма Федоровна :
Большое спасибо за рецензию, тем более положительную. Действительно последний абзац получился громоздким. Будем уменьшаться, конкретизироваться, и надеюсь улучшаться!!!

Говоря об ответственности в муниципальном праве, необходимо признать, что это прежде всего ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Именно об ответственности указанных субъектов говорится в основополагающем нормативном акте, содержащем муниципальные правовые нормы, - в Федеральном законе N 131-ФЗ 2003 г. (далее - Закон 2003 г.) Здесь и далее: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Закон 2003 г. устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, а также основные формы этой ответственности.

Так, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед: а) населением муниципального образования; б) государством; в) физическими и юридическими лицами (ст. 70).

I. В соответствии с Законом 2003 г. ответственность выборных лиц перед населением наступает в результате виновно совершенного правонарушения, установленного судом.

Статья 24 Закона 2003 г. закрепляет, что "основаниями для отзыва выборного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке", при этом процедура отзыва выборного лица должна обеспечить ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

II. Основанием для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами являются действия органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающие права и свободы граждан, причиняющие имущественный и иной ущерб физическим и юридическим лицам. Ответственность в этом случае наступает прежде всего в судебном порядке.

Решения и действия (или бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд. Порядок обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, закреплены в Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятных последствий для органов и должностных лиц местного самоуправления может быть признание судом недействительными решений указанных органов и должностных лиц и обязанность возместить тот ущерб, который был причинен этими решениями физическим и юридическим лицам.

В соответствии со ст. 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием.

Ответственность органов местного самоуправления может наступать в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами, которые заключают органы местного самоуправления, осуществляющие права собственника в отношении муниципального имущества.

III. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими предписаний законодательства, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Ответственность представительного органа наступает, если соответствующим судом установлено, что этим органом принят нормативный правовой акт, противоречащий законодательству, а представительный орган в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. При этом высшее должностное лицо субъекта Федерации в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации проект закона субъекта Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

В случае принятия такого закона полномочия представительного органа прекращаются со дня вступления его в силу.

Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством наступает в случае:

• 1) издания указанным лицом нормативного правового акта, противоречащего законодательству, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло мер по исполнению решения суда;
• 2) совершения указанным лицом действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло мер по исполнению решения суда.

В указанных случаях высшее должностное лицо субъекта Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.

Одной из форм проявления ответственности перед государством является предусмотренное в ст. 75 Закона 2003 г. временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Статья 72 Закона 2003 г. предусматривает также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий. Однако эта ответственность наступает в той мере, в какой указанные полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Наряду с рассмотренным выше в юридической литературе распространена еще одна классификация видов юридической ответственности, основанием которой является ее отраслевая принадлежность (вид правонарушения). Применительно к муниципально-правовой ответственности сложилось несколько точек зрения.

Так, говоря о видах юридической ответственности в муниципальных отношениях (т.е. в муниципальном праве), А.С. Соломаткин указывает: "Следует напомнить, что уголовно-правовая ответственность должностных лиц местного самоуправления может наступить за совершение деяния, предусмотренного УК РФ, за которое им могут быть назначены соответствующие виды наказания. Административно-правовая ответственность наступает за совершение административных проступков... Дисциплинарная ответственность должностных лиц местного самоуправления наступает в случае нарушения ими правил поведения, установленных ТК РФ, уставами муниципальных образований, правилами внутреннего трудового распорядка, положениями, правилами. Гражданско-правовая ответственность наступает за совершение гражданского правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного характера... Однако в муниципальных отношениях имеет место и собственно-муниципальная ответственность как вид конституционно-правовой ответственности..." Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России: Учеб. М.: Юристъ, 2006. С. 317.

Далее он делает вывод, что "видами юридической ответственности в муниципальных отношениях являются уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная, собственно муниципально-правовая ответственность" Там же. С. 318 (напомним, что собственно муниципально-правовая ответственность рассматривается как разновидность конституционной).

Автор одного из первых системных исследований института конституционно-правовой ответственности А.А. Кондрашев придерживается несколько иной точки зрения. В частности, он указывает, что "в современной литературе высказываются предложения о выделении муниципально-правовой ответственности как разновидности конституционно-правовой ответственности и самостоятельного вида юридической ответственности... Представляется, что говорить о самостоятельности муниципально-правовой ответственности вряд ли возможно, так как муниципальное право еще не сложилось в обособленную отрасль права" Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М.: Юристъ, 2006. С. 269..

Один из авторов учебника "Муниципальное право России", Г.Н. Чеботарев, рассматривая проблему самостоятельности муниципально-правовой ответственности, отмечает, что "в юридической литературе существует по меньшей мере два подхода к пониманию публичной ответственности в местном самоуправлении. Одни авторы считают, что в местном самоуправлении реализуется конституционно-правовая ответственность. Другие ответственность субъектов местного самоуправления перед населением именуют муниципально-правовой. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, говоря об ответственности, избегают более точного терминологического обозначения. Однако наиболее конструктивным, оправданным с точки зрения природы местного самоуправления представляется рассмотрение в системе местного самоуправления и конституционно-правовой, и муниципально-правовой ответственности (разумеется, в местном самоуправлении имеют место и другие виды юридической ответственности: уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная, административная)" Муниципальное право России: Учеб. / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М.: Юристъ, 2006. С. 197.. Далее, ставя вопрос о разграничении конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности, автор указанного издания отвечает следующим образом: "Разграничить конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность можно по такому критерию, как инстанция ответственности, т.е. сторона правоотношения, контролирующая, оценивающая поведение другой стороны и применяющая меры воздействия, включая принуждение. По этому критерию ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и его органами относится к конституционно-правовой, а ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением - к муниципально-правовой. И дело здесь вовсе не в терминологических нюансах, а в принципиально важном методологическом принципе: имеет ли муниципальное право как комплексная отрасль правовой системы свои, именно ей присущие меры защиты, охраны муниципального порядка, муниципальных прав граждан или она заимствует эти меры ответственности у ведущей отрасли - конституционного права" Там же. С. 197, 198.. И далее: "...отличие муниципально-правовой ответственности от конституционно-правовой видится прежде всего в особенностях муниципальных правонарушений, процедуры ее реализации. Основанием муниципально-правовой ответственности является нарушение норм устава, иных локальных нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, а также актов, принятых населением на местном референдуме, основанием же конституционно-правовой ответственности являются конституционные правонарушения (конституционные деликты). Существенно отличается и процедура реализации муниципально-правовой ответственности. Такая мера ответственности, как отзыв выборного должностного лица (депутата, главы муниципального образования), осуществляется по инициативе населения в порядке, установленном уставом муниципального образования" .

Таким образом, можно выделить несколько подходов к проблеме самостоятельности муниципально-правовой ответственности: 1) о муниципально-правовой ответственности нельзя говорить как об отдельном виде ответственности, так как это может привести к замене понятия (т.е. муниципально-правовая ответственность - это конституционно-правовая ответственность в муниципальном праве); 2) муниципально-правовая ответственность - это разновидность конституционно-правовой ответственности; 3) муниципально-правовая ответственность - это самостоятельный вид отраслевой ответственности.

Ответ на данный вопрос решается в том числе в зависимости от того, можно ли считать муниципальное право самостоятельной отраслью современного российского права.

Здесь мы согласны с позицией Г.Н. Чеботарева, что "муниципальное право обладает всеми признаками комплексной отрасли права. Оно характеризуется и муниципальными правоотношениями, и своими методами, и муниципальными нормами, формирующейся муниципально-правовой ответственностью".

В связи с данной позицией хотелось бы привести некоторые соображения. Муниципальное право - сравнительно молодая отрасль современного российского права. Является ли она полноценной, самостоятельной отраслью или искусственным образованием, объединяющим нормы исключительно по предмету правового регулирования, который, несомненно, является специфическим, а именно - общественные отношения в связи с осуществлением местного самоуправления? Данный вопрос пока не нашел однозначного решения в юриспруденции. И хотя те ученые, которые занимаются именно муниципальным правом, приводят большое количество доводов в пользу самостоятельности данной отрасли, здесь имеются некоторые проблемы.

Хотелось бы привести некоторые дополнительные доводы в пользу самостоятельности муниципального права, в том числе исследовав некоторые процессы системообразования и структурированности права.

Согласно наиболее распространенной позиции отрасли права должны обладать собственными, присущими только им предметом и методом правового регулирования, которые рассматриваются в качестве основных системообразующих факторов, отделяющих конкретную отрасль от других правовых образований.

В пользу отраслевого характера муниципального права говорит тот факт, что муниципальное право обладает присущим только ему предметом регулирования, специфическими правовыми конструкциями, своеобразной структурированностью норм, сочетанием различных методов юридического воздействия, т.е. совокупностью определенных факторов.

Вместе с тем в российской юридической науке сложилась традиция проводить отличие между профилирующими (основными) и комплексными отраслями. В этом случае профилирующим отраслям свойственны свои методы правового регулирования, указывающие на их юридическое своеобразие. Муниципальное право не может быть отнесено к самостоятельным отраслям права, поскольку лишено собственного основного метода регулирования. В сфере регулирования отношений местного самоуправления муниципальное право объединяет нормы различных отраслей права, сочетая в себе их юридические режимы. В связи с изложенным представляется, что муниципальное право не может быть охарактеризовано профилирующей (основной) отраслью российского права. Доминирующим в юридической науке является мнение о комплексности муниципального права. Такой вывод базируется на двух утверждениях:

• 1) предмет муниципального права образуют комплексные общественные отношения самых разных сфер - управленческие, организационные, имущественные, налоговые, финансовые, землепользования и др., объединяющим началом которых выступает то, что эти отношения складываются в ходе осуществления местного самоуправления, а местное самоуправление - это комплексный правовой институт, задачи и функции которого реализуются во всех сферах местной жизни: экономической, финансовой, социальной, культурной и т.д.;
• 2) нормы муниципального права привносят в "портрет" этой отрасли дополнительные черты комплексности. С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного, административного, финансового), а с другой - оставаясь нормами данных правовых отраслей, входят во вторичную правовую структуру - комплексную отрасль права. Выдрин И.В. Муниципальное право: Краткий учебный курс. М.: Норма, 2006. С. 12.

Комплексная отрасль права - это особая юридическая целостность, ее своеобразие объясняется наличием специфических приемов регулирования, принципов, положений, свидетельствующих о существовании специального юридического режима. Комплексность муниципального права заключается не только в рассредоточении норм по основным отраслям и регулировании ими отдельных сторон отношений местного самоуправления. Комплексный характер данной отрасли обусловлен также наличием норм, замыкающихся в рамках сугубо муниципального законодательства, т.е. в нормативных актах, регулирующих именно муниципальные отношения, не урегулированные иными отраслями: по поводу образования, преобразования и упразднения муниципальных образований; по поводу статуса муниципальных служащих; по поводу выборов в органы местного самоуправления и т.д.

• Понятие и сущность местного самоуправления
  • Понятие местного самоуправления
    • Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации
    • Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения
    • Местное самоуправление как форма народовластия
  • Природа местного самоуправления
  • Понятие и система принципов местного самоуправления
  • Функции местного самоуправления
• Муниципальное право России как комплексная отрасль права
  • Понятие, предмет и метод регулирования отрасли муниципального права
  • Система муниципального права
  • Муниципально-правовые нормы и отношения
  • Источники муниципального права
• Муниципальное право как наука и учебная дисциплина
  • Понятие, предмет и методы изучения науки муниципального права
  • Источники науки муниципального права
  • Муниципальное право как учебная дисциплина
• История развития местного самоуправления в России
  • Общая характеристика развития местного управления и самоуправления в России до 1775 г.
  • Введение дворянского самоуправления в 1775 г.
  • Организация сельского и волостного крестьянского самоуправления после отмены крепостного права в 1861 г.
  • Система и компетенция земских учреждений в дореволюционной России
  • Организация и компетенция городского самоуправления в дореволюционной России
  • Система Советов в постреволюционной России
  • Реформирование местного самоуправления в России на современном этапе
    • Основные направления и задачи реформы местного самоуправления в ходе осуществления административной реформы в Российской Федерации
      • Задачи, стоявшие перед законодателем в области административной реформы
      • Современные задачи в сфере законодательного регулирования местного самоуправления
• Правовая основа местного самоуправления в России
  • Понятие правовой основы местного самоуправления
  • Нормы международных актов, действующие в сфере местного самоуправления
  • Конституция РФ 1993 г. и иные федеральные нормативные правовые акты в сфере местного самоуправления
  • Конституции (уставы) субъектов РФ и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации в сфере местного самоуправления
  • Устав муниципального образования и иные нормативные правовые акты местного самоуправления
• Территориальные основы местного самоуправления в России
  • Понятие территориальных основ местного самоуправления
  • Территория и земли муниципального образования
  • Установление и изменение границ муниципальных образований
  • Преобразование муниципальных образований
  • Соотношение административно-территориального и муниципально-территориального устройства субъекта РФ
• Финансово-экономическая основа местного самоуправления
  • Понятие и структура финансово-экономической основы местного самоуправления
  • Муниципальное имущество
  • Местные финансы
  • Местный бюджет
    • Местные налоги и сборы. Налоговые поступления в местные бюджеты
• Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления
  • Общая характеристика правовых форм непосредственного волеизъявления граждан
  • Местный референдум
  • Муниципальные выборы
  • Иные формы непосредственного волеизъявления населения
• Органы местного самоуправления
  • Понятие, признаки и система органов местного самоуправления
  • Представительный орган муниципального образования
  • Правовой статус главы муниципального образования
  • Правовой статус депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа муниципального образования, выборного должностного лица муниципального образования
  • Правовой статус исполнительно-распорядительного органа муниципального образования
  • Правовой статус контрольного органа муниципального образования
• Муниципальная служба
  • Понятие муниципальной службы
  • Понятие муниципальной должности муниципальной службы
  • Правовой статус муниципального служащего
  • Прохождение муниципальной службы
• Гарантии местного самоуправления
  • Понятие и система гарантий местного самоуправления
  • Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления
  • Судебная защита местного самоуправления
  • Деятельность государственных органов по обеспечению прав местного самоуправления
• Компетенция местного самоуправления
  • Понятие компетенции местного самоуправления
  • Предметы ведения и полномочия местного самоуправления
  • Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
• Полномочия органов местного самоуправления в отдельных сферах
  • Полномочия органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере
    • Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью
  • Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения прав и свобод личности и безопасности населения, охраны общественного порядка
  • Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования
• Ответственность в системе местного самоуправления
  • Понятие, основания и виды ответственности в муниципальном праве
  • Муниципально-правовая ответственность субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, перед государством
  • Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
  • Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления
• Организация местного самоуправления в зарубежных странах
  • Классификация основных моделей (систем) местного самоуправления в зарубежных странах
  • Англосаксонская модель местного самоуправления
  • Континентальная (романо-германская) модель местного самоуправления
  • Модель местного самоуправления смешанного типа

Понятие, основания и виды ответственности в муниципальном праве

Процесс демократизации Российского государства, децентрализации государственного управления возродил интерес к идее местного самоуправления.

Важнейшим этапом в создании органов местного самоуправления явилось принятие Конституции РФ в 1993 г., которая закрепила общетеоретическую конструкцию местного самоуправления как автономную систему деятельности населения определенной территории по решению вопросов местного значения.

Принятие в 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который наделил должностные лица и органы местного самоуправления широким кругом полномочий, привело к установлению основания и формы их ответственности перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Вполне закономерно, что формирование демократического, правового государства обусловило возрастание роли и значения юридической ответственности, в том числе органов и должностных лиц местного самоуправления 1 В Послании Президента России Федеральному Собранию 10 мая 2006 г. (Российская газета. 2006, 11 мая) особое внимание бизнесменов с миллиардным состоянием и чиновников любого ранга обращено на то, что «государство не будет беспечно взирать на их деятельность, если они извлекают незаконную выгоду из особых отношений друг с другом». По мнению главы Российского государства, «социальная ответственность должна быть основой деятельности и чиновников, и представителей бизнеса, и они обязаны помнить, что источником благополучия и процветания России является народ». .

Рассматривая вопрос о понятии ответственности в муниципальном праве, большинство авторов, прежде всего, выделяют субъекты такой ответственности, а также неблагоприятные для них правовые последствия, которые могут наступить при определенных условиях.

Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций

Н.В. Постовой полагает, что ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений.

Согласно ст. 70, 71, 76 Федерального закона. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъектами муниципальное правовой ответственности являются:

• органы местного самоуправления;
• депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные и иные должностные лица местного самоуправления.

Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед государством (ст. 70), физическими и юридическими лицами (ст. 76); депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления - перед населением (ст. 72).

В современной науке существует точка зрения о том, что ответственность субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, является разновидностью конституционно-правовой ответственности.

Так, по оценке Д.Т. Шона. «Конституционная ответственность - отрицательная оценка государством деятельности гражданина, государственного органа..., а также мера принуждения, реализация санкции правовой нормы» 2 Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 41-43. .

Существуют и другие точки зрения. Так, Н.А. Боброва считает, что конституционная ответственность есть ответственность власти, ответственность за состояние законности в правотворческой и правоприменительной деятельности государственного аппарата и его представителей 3 Боброва Н.А.. Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985. С. 26. . При этом Н.А. Боброва и Т.Д. Зражевская обоснованно указывают на то обстоятельство, что между государственно-правовой и конституционной ответственностью поставить абсолютный знак равенства нельзя.

Отмечается также, что круг субъектов конституционной ответственности достаточно ограничен. К ним относятся высшие, региональные, местные органы власти, депутаты, т.е. те структуры и те лица, которые принимают наиболее важные государственные решения.

Отличительная черта этого вида юридической ответственности заключается в том, что только в определенных случаях эта ответственность не требует наличия вины того или иного лица, устанавливаемой в особых процедурных формах.

Указанные обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что ответственность субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, несмотря на ряд общих признаков (особенности субъектов ответственности, возможность наступления ответственности без учета вины конкретного лица и др.), не сводится к определенной разновидности конституционно-правовой ответственности.

Об этом, в частности, свидетельствуют:

1. что муниципально-правовая ответственность является разновидностью публично-властного принуждения, а не государственного принуждения в «чистом» виде как конституционно-правовая ответственность;
2. использование норм различных отраслей права при определении мер ответственности, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления;
3. особый круг субъектов муниципально-правовой ответственности (в них не включаются органы государственной власти, в то время как в число субъектов конституционной ответственности следует включить также органы государственной власти);
4. иные основания ответственности (в частности, отзыв выборного должностного лица местного самоуправления осуществляется по инициативе населения в порядке и на основаниях, предусмотренных законом и уставами муниципальных образований);
5. привлечение к муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которые могут осуществлять специально на это уполномоченные органы или должностные лица как местного самоуправления, так и вышестоящие органы и должностные лица государственной власти;
6. муниципально-правовая ответственность применяется в случае нарушения соответствующими субъектами нормативных правовых актов о местном самоуправлении;
7. самостоятельная система нормативных правовых актов, предусматривающих данные виды ответственности.

Представляется, что муниципально-правовая ответственность - это самостоятельное правовое явление, характеризующее процесс осуществления местного самоуправления и находящееся в сфере правового регулирования муниципального права.

Муниципально-правовые санкции могут быть классифицированы на правовосстановительные, предупредительные и меры взыскания.

К числу правовосстановительных санкций следует отнести факты признания судом муниципального правового акта не соответствующим Конституции, федеральным законам, конституциям (уставам) и законам субъектов РФ и прекращения действия такого акта.

Согласно требованиям ст. 73 и 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принятие судом такого рода решения является основанием для возбуждения процедуры досрочного прекращения полномочий соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления.

Предупредительные санкции направлены на предостережение субъекта муниципально-правовой ответственности от наступления в его отношении мер взыскания в случае неисполнения им правовых предписаний суда. Таковыми санкциями можно считать содержащиеся в указанных статьях положения о том, что в случае непринятия представительным органом местного самоуправления в пределах своих полномочий мер по исполнению решений суда в течение трех месяцев, а главой муниципального образования (главой местной администрации) - двух месяцев принимаются меры по досрочном) прекращению их полномочий.

К мерам взыскания могут быть отнесены муниципально-правовые санкции, связанные с досрочным прекращением полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Например, согласно ст. 73 данного Федерального закона полномочия представительного органа муниципального образования досрочно прекращаются на основе закона субъекта РФ о его роспуске.

В соответствии со ст. 74 Закона глава муниципального образования может быть досрочно отрешен от должности высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Такая санкция муниципально-правовой ответственности, как отзыв, предусматривается только применительно к избранным населением депутатам и выборным должностным лицам местного самоуправления и членам выборных органов местного самоуправления .

Применительно к должностным лицам местного самоуправления может наступить ответственность, предусмотренная Уголовным кодексом РФ. вследствие чего могут быть назначены соответствующие виды наказаний.

Прежде всего, остановимся на уголовной ответственности. Так, уголовной ответственности подлежит должностное лицо местного самоуправления. виновное в злоупотреблении должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), в превышении должностных полномочий (ст. 286), в неправомерном отказе в предоставлении информации, а также в предоставлении заведомо неполной либо ложной информации Федеральному Собранию или Счетной палате РФ (ст. 287), в незаконном участии в предпринимательской деятельности (ст. 289), в получении взятки (ст. 290), в служебном подлоге (ст. 292), в халатности (ст. 293).

Процедура ответственности подробным образом регламентирована действующим уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. На наш взгляд, должностное лицо органа местного самоуправления, привлеченное к уголовной ответственности, не может исполнять служебных полномочий, даже если оно не лишается свободы.

По нашему мнению, такое противоправное поведение может явиться основанием для утраты доверия населения и досрочного прекращения полномочий муниципального служащего.

Административная ответственность наступает за совершение административного правонарушения. Органы и должностные лица местного самоуправления несут административную ответственность как за собственные противоправные деяния, так и за издание ими актов, нарушающих законодательство, а также за непринятие мер по обеспечению выполнения правил подчиненными лицами.

В соответствии со ст. 2.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное. виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. В соответствии со ст. 2.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях Российской Федерации должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей 4 Под должностным лицом в Кодексе понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти. т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно- хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных или муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. . Конкретные составы административных правонарушений устанавливаются в КоАП РФ, иных федеральных законах, законах субъектов РФ. а нередко и подзаконных нормативных актах. Перечень этих составов достаточно разнообразен и привязывается к конкретной сфере управления.

Примером могут служить Закон Ставропольского края от 4 марта 2005 г. 14-кз «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае», Кодекс Кабардино-Балкарской Республики об административных правонарушениях от 22 июля 2003 г. № 66-РЗ и др.

Другой формой привлечения должностных лиц местного самоуправления выступает дисциплинарная ответственность, которая наступает в случае нарушения ими правил поведения, установленных Трудовым кодексом РФ, Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации», уставами муниципальных образований, правилами внутреннего трудового распорядка, положениями, правилами. На муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ. Примером может служить Закон Ставропольского края от 3 декабря 2002 г. № 60-кз «Об ответственности должностных лиц за несоблюдение законов и других нормативных правовых актов Ставропольского края».

Одним из базовых нормативных актов, предусматривающих дисциплинарную ответственность, выступает Трудовой кодекс РФ. В соответствии со ст. 192 ТК РФ за совершение дисциплинарного проступка, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; увольнение по соответствующим основаниям.

Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания.

Отсутствие в субъекте РФ соответствующего закона не исключает возможности для урегулирования муниципальными уставами вопросов отзыва выборного лица. Кроме того. Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П прямо указал, что законы субъектов РФ во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании 5 Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П // Российская газета. 2002. 10 апреля. .

В настоящее время на федеральном уровне отсутствуют единые основы, регламентирующие процедуру привлечения к ответственности перед населением субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления.

Существующие региональные законы, посвященные вопросам ответственности органов местного самоуправления перед населением, разнообразны как по содержанию, так и по наименованиям.

Особо следует отметить Кодекс о выборах, референдумах и отзыве выборных лиц Воронежской области от 22 июля 2003 г. № 42-ОЗ 6 Коммуна. 2003. № 111. 29 июля. , представляющий собой свод законов, регламентирующих как избирательный процесс, порядок проведения схода, местного референдума, так и отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Гражданско-правовая ответственность наступает за совершение гражданского правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного характера, обозначает возложение обязанности возместить вред (ущерб) физическим, юридическим лицам.

Согласно ст. 16 и 1069 Гражданского кодекса РФ убытки или вред, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению за счет казны муниципального образования. При этом, в отличие от юридических лиц, граждане могут требовать за причинение убытков и вреда в сфере властно-административных отношений и компенсацию морального вреда.

В муниципальных отношениях имеет место муниципально-правовая ответственность, которая может выполнять не только карательную, но и восстановительную, предупредительную и воспитательную функции. Она представляет собой обусловленную нормами Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ. уставов муниципальных образований необходимость органов местного самоуправления отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения - претерпевать определенные лишения 7 Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России. М., 2005. С. 318-319. .

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - самостоятельное правовое явление, характеризующее процесс осуществления местного самоуправления и находящееся в сфере правового регулирования муниципального права. Такая ответственность проявляется в единстве позитивного и негативного аспектов. В самом общем виде ее позитивный смысл возникает из обязанности субъектов юридической ответственности осуществлять положительные действия, точно следуя требованиям текущего законодательства и муниципальных правовых актов. Негативный аспект связан с наступлением для ответственных субъектов неблагоприятных последствий в случаях нарушения ими правовых норм, ненадлежащего осуществления своих задач и функций.

Позитивная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления предусматривается за решение соответствующих вопросов местного значения, а негативная - наступает в результате утраты доверия населения, а также в случае нарушения действующего законодательства (ответственность перед государством, физическими и юридическими лицами).

Особенностью отношений, регулируемых институтом муниципально-правовой ответственности, является то, что они возникают в области местного самоуправления, которое согласно Конституции РФ определяется не только как область гражданской инициативы и общественной активности населения, но и как самостоятельный уровень организации муниципальной власти, создаваемой для решения вопросов местного значения.

Таким образом, муниципально-правовая ответственность - особый вид юридической ответственности, направленный на охрану интересов населения муниципального образования, законных интересов доминирующей части местного сообщества. Данный вид ответственности обеспечен специальным набором санкций, применяемых к специальному субъекту (населению, выборным, должностным лицам и органам местного самоуправления) за совершение особого вида правонарушения - муниципального деликта.

Муниципально-правовая ответственность

Термин «муниципально-правовая ответственность» совсем недавно появился в юридической науке. Нельзя сказать, что он прочно вошел в научный оборот, однако уже используется в учебной литературе и фигурирует в актах Конституционного Суда Российской Федерации. Идея введения его в понятийно-категориальный аппарат правовой науки появилась в конце 90-х годов XX в. и была поддержана некоторыми авторами.

Суть ее состоит в обособлении муниципально-правовой ответственности в системе отраслевых видов ответственности в качестве самостоятельного вида. В настоящее время она достаточно популярна среди юристов, причем не только у ее сторонников, но и противников, которые подвергают резкой критике саму постановку вопроса о существовании муниципально-правовой ответственности. Что же стоит за этим необычным термином и как решается эта проблема в правовой науке?

Идея обособления муниципально-правовой ответственности возникла в связи с исследованием такого правового явления, как ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В российском муниципальном праве сформировался соответствующий правовой институт. Его содержание и особенности привели некоторых исследователей к выводу о том, что эта ответственность обладает значительной спецификой. На этом основании было выдвинуто предложение о видовом обособлении в системе отраслевых видов юридической ответственности.

Сторонники муниципально-правовой ответственности исходят в своих рассуждениях о ее существовании из того, что муниципальное право обладает всеми признаками самостоятельной отрасли права, характеризуется особыми отраслевыми правоотношениями, методами правового регулирования, муниципальными нормами и, как следствие, не может обходиться без собственной отраслевой муниципально-правовой ответственности. Последняя, являясь неотъемлемым атрибутом отрасли муниципального права, отличается от иных видов ответственности специфическими основаниями (муниципальными правонарушениями), процедурами реализации и связанностью с уставами муниципальных образований, что позволяет рассматривать ее как присущую каждому отдельно взятому муниципальному образованию уставную муниципальную ответственность, реализуемую перед местным населением в соответствии с основаниями, условиями и порядком, которые закреплены в том или ином уставе. Кроме того, существование муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности объясняют предметом и методом регулирования общественных отношений; функциями, которые выполняет отрасль права в общей системе права, спецификой статуса субъектов правоотношений; особенностями юридической природы неправомерного поведения в соответствующей сфере; особой процедурой ее реализацииЧерногор Н.Н. Проблема муниципально-правовой ответственности в российской правовой науке // «Муниципальная служба: правовые вопросы», 2008, №3..

Сторонниками данной точки зрения являются Чеботарев Г.Чеботарев Г.Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2002. №4. С. 37 - 41, Черногор Н.

Значительную специфику муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления выделяют Емельянов Н.Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционно-правовой и институциональный анализ: Дис. доктора юрид. наук. М., 1998. , Измайлова Е.Измайлова Е.В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления: Дис. канд. юрид. наук. М., 2003. , Кочерга А Кочерга А.А. Муниципально-правовая ответственность глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации на территории Южного федерального округа. Дис. Канд.юрид.наук. Ставрополь, 2006..