Статья понятие и основные элементы муниципального правотворчества. Муниципальный правотворческий процесс

Функционирование местного самоуправления в современной России показывает, что его неотъемлемым направлением является муниципальный правотворческий процесс. Неразрывная связь между этими видами общественно полезной деятельности обусловлена содержанием

муниципального правотворческого процесса.

В научной литературе обоснованно отмечается что, он необходим, когда отсутствует

государственная регламентация решения вопросов местного значения, либо когда требуется его конкретизация, а также в тех случаях, когда законодательство не в состоянии охватить все многообразие местных особенностей . При осуществлении муниципального правотворческого процесса разрабатываются и принимаются муниципальные правовые акты, предназначенные для регулирования деятельности населения муниципальных образований и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Иными словами, муниципальный правотворческий процесс обеспечивает формирование и развитие муниципальной правовой основы функционирования местного самоуправления, чем обусловлена его значимость и соответствующий научный интерес ученых-правоведов.

Анализ юридической литературы показывает, что в научных трудах наряду с понятиями «муниципальный правотворческий процесс», «муниципальное правотворчество» широко используются как тождественные понятия «муниципальный нормотворческой процесс» и «муниципальное нормотворчество» . Такое разнообразие названия важнейшего направления осуществления местного самоуправления представляется некорректным, так как каждое из этих понятий имеет несовпадающие цели и свои особенности. Их выявление позволит определить научно-обоснованный понятийный аппарат настоящего диссертационного исследования, в чем видится важнейшее условие достижения его цели.

Прежде всего, представляется целесообразным раскрыть понятие «муниципальное правотворчество». Муниципальное правотворчество является нормативно нерегулируемым трудом людей, независимо от их должностного статуса, по созданию духовных ценностей в форме правовых идей, проектов правил поведения граждан, деятельности органов публичной власти по решению вопросов местного значения, иных вопросов местного характера на территории муниципальных образований. Результаты такого труда не имеют каких-либо юридических последствий, не влекут за собой каких-либо обязательств для властных органов и должностных лиц.

В то же время, такая правотворческая деятельность представляется общественно полезной. Она способствует зарождению новых правовых идей, прививает у граждан навыки к разработке правовых актов, развивает их инициативу, способствует осознанию необходимости правового регулирования муниципальных правовых отношений, возникающих при решении вопросов местного значения, повышению правовой культуры населения. Особенностью этого вида деятельности является то, что она, хотя и является осознанной, имеющей свою цель, все же не регулируется законодательством, не ограничена какими-либо процедурными рамками.

В связи с этим мы не разделяем мнение К.О.Сергеевой о том, что под муниципальным правотворчеством необходимо понимать деятельность уполномоченных субъектов местного самоуправления по принятию

письменного документа, направленного на установление, изменение или отмену правовых норм, имеющих общеобязательное предписание

постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное или однократное применение на территории муниципального образования и адресованного неопределенному кругу лиц либо конкретному субъекту общественных отношений.

Вполне очевидно, что К.О.Сергеева отождествляет муниципальное правотворчество и муниципальный правотворческий процесс, так как предполагает, что правотворчество - это «принятие письменного документа». Небезынтересны, но факт, понимая некорректность своего определения понятия «муниципальное

правотворчество», К.О. Сергеева пишет, что «эту деятельность правильно называть муниципальным правотворческим процессом». Как завершенный процесс муниципальное правотворчество рассматривает и Н.П. Алешкова, что по указанным выше причинам также представляется неточным.

Правотворчество в нашем понимании представляет собой

созидательную работу граждан по формулированию правовых идей и их структурирование в определенную форму. Такая интерпретация понятия «правотворчество» и его части «муниципальное правотворчество» обусловлена существующей, на наш взгляд, общественной потребностью использования точной терминологии описываемых явлений, событий и действий. В слове «правотворчество» определяющее значение имеет его вторая часть, характеризующая интеллектуальные усилия индивида (а только он способен к творчеству) по созданию правового акта, точнее идей проекта правового акта. Таковые в дальнейшем трансформируются в коллективную волю и приобретают обязательную силу. Из правовых актов формируются отрасли права, а не нормы, которые являются структурными элементами каждого отдельно взятого правового акта. В связи с этим, когда речь идет о разработке идей правового акта и их обосновании, следует использовать понятие «правотворчество», так как оно точно отражает сущность соответствующей интеллектуальной деятельности. Важная гарантия ее осуществления содержится в части 1 статьи 44 Конституции РФ, закрепляющей свободу творчества в Российской Федерации.

Выяснение смысла слов «правотворчество» и «нормотворчество» требует анализа всех частей этих слов, т.е. «право», «норма», и «творчество». Думается, что нормотворчество и правотворчество, как виды интеллектуального труда, доступны всем гражданам, проявляющим соответствующий интерес к такого рода творчеству. Чтобы подтвердить этот вывод следует раскрыть его содержание. В связи с этим необходимо заметить, что поиском сущности понятия «творчество», занимались многие языковеды, философы, юристы и другие ученые. Так, В.Даль характеризовал творчество, как творение, сотворение, создание . При этом, он указывал, что способность человека творить не поддается нормативному регулированию, что, на наш взгляд, представляется верным. Весьма абстрактно высказался по этому поводу американский ученый П. Хилл. По его мнению, творчество является успешным полетом мысли за границы известного. По мнению ученого- специалиста в области гражданского права И.Д. Иоффе, творчество - это область духовного производства, сложный процесс, зависящий от индивидуальных качеств творца, масштабности поставленной задачи, ее значимости и от комплекса остальных факторов, принять во внимание которые очень сложно или вообще нельзя. С.В. Усольцева предложила понимать творчество в качестве интеллектуальной деятельности, обладающей признаком новизны.

Таким образом, в представлении названных и многих других ученых, творчество - это созидательный процесс, зачастую с непредсказуемыми, неизвестными результатами, что естественно, не приемлемо для создания правовых актов, как целенаправленной деятельности уполномоченных органов публичной власти. Эта целенаправленность правотворчества определяется общественной потребностью в создании правового акта, нормы которого обладают элементами новизны, то есть впервые сформулированные и не используемые ранее в практической деятельности правила.

Такой вывод не сочетается с трактовкой понятия «правотворчество» авторов юридического энциклопедического словаря как деятельности государства, имеющей целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение , а также Р.М. Романова, который считает, что правотворчество - завершенный процесс установления, изменения и отмены правовых актов . Такие определения понятия «правотворчество» по указанным выше причинам мы считаем ошибочными.

Не совпадает с мнением Р.М. Романова и позиция Т.Я. Хабриевой. Она характеризует правотворчество как процесс создания всех видов источников права. Причем, не только законов, но и подзаконных актов. Данная характеристика примечательна тем, что правотворчество рассматривается как динамичный незавершенный процесс, предполагающий дополнительные действия для последующего обеспечения создания нормативного правового акта. Мы разделяем такую позицию, ибо правотворчество - непрерывная деятельность по поиску оптимального решения, не имеющая завершающей стадии. Эта особенность свойственна всем видам творчества. В ней видится фактор постоянно осуществляемых прогрессивных преобразований.

Следует отметить, что неоднозначное представление о правотворчестве характерно не только для современных теоретиков права. В советский период этот вид общественно-полезной деятельности интересовал многих видных ученых-правоведов. Свое мнение о содержании правотворчества высказали С.С. Алексеев, И.С. Самощенко, Ф.Н. Фаткуллин и Л.С. Явич. С.С. Алексеев писал, что правотворчество - главный канал воздействия государственной власти на социальную жизнь через механизм правового регулирования и в связи с этим является главным каналом придания нормам юридической силы и критерием правомерности поведения. Таким образом, С.С. Алексеев видел в государстве творческую организацию, с чем сложно согласиться, учитывая ранее раскрытое понятие «творчество», да и сущность самого государства.

Более радикальную характеристику правотворчеству дал Ф.Н. Фаткуллин. Он полагал, что общее правовое регулирование по существу означает правотворческую деятельность. Л.С. Явич, наоборот, считал, что правотворчество осуществляется еще до начала самого процесса регулирования и поэтому не включается в его механизм. В свою очередь И.С. Самощенко определял правотворчество как заключительную стадию правообразовательного процесса. В дальнейшем, как известно, понятие «правообразовательный процесс» не нашло официального закрепления в директивных документах, что, по нашему мнению, обусловлено его определенной абстрактностью и многозначным смысловым значением. Поэтому распространять его на деятельность по подготовке и принятию муниципальных правовых актов, на наш взгляд, нецелесообразно.

Представляется неточной и характеристика правотворчества как важнейшей отрасти деятельности государства, так как термин «отрасль» в контексте к деятельности государства, как правило, используется для выделения отраслей промышленности. И, наконец, сомнительно определение правотворчества как деятельности, связанной с подготовкой и изданием нормативных актов. Ведь издание нормативного акта строго регламентируется и не требует «творческого полета», о чем писал ранее упомянутый П. Хилл.

Наш подход к раскрытию содержания понятия «правотворчество» не означает отказ от него как вида общественно полезной деятельности, которая способствует реальной работе по принятию нормативных правовых актов. Ведь правотворчеством могут заниматься не только энтузиасты, но и люди, наделенные властными полномочиями или выполняющие соответствующие должностные обязанности. В связи с этим, понятие «правотворчество» следует расширить. Правотворчество - это не только спонтанные интеллектуальные усилия отдельных граждан, но и целенаправленный профессиональный труд людей, занимающих соответствующие должности в органах публичной власти по выявлению неурегулированных правом сфер деятельности государства и общества, по разработке предложений и идей, предназначенных для использования при подготовке нормативных правовых актов. Но во всех случаях правотворчество и такое его направление как муниципальное правотворчество - это нормативно нерегулируемая деятельность людей. Ведь общепризнано, что творчество независимо от его вида не подлежит нормированию. В этом его главная особенность.

Зарождение муниципальных нормативных правовых актов начинается до официального начала муниципального правотворческого процесса. Но когда этой деятельностью занимаются должностные лица, депутаты или служащие в рамках своих обязанностей, ее следует характеризовать как исполнение ими своих служебных полномочий. Эти случаи подпадают под характеристику Р.О. Халфиной, которая верно отмечает, что правотворчество является основным начальным звеном механизма правового регулирования . Хотя эта мысль была высказана в советский период российской государственности, она может в полной мере относиться к современным реалиям, т.е. муниципальное правотворчество при указанных выше условиях следует рассматривать как начальное достадийное звено механизма муниципального правового регулирования решения вопросов местного значения. Видимо, в связи с этой особенностью правотворчества, видный теоретик права А. Нашиц считала возможным процесс создания правовых норм характеризовать как вид творческой деятельности . В таком понимании сущности муниципального правотворчества данное понятие используется далее по тексту диссертации.

Муниципальное правотворчество - это предтеча муниципального правотворческого процесса, проявляющаяся в формировании правовых идей и предложений по урегулированию жизнедеятельности местных сообществ, инициирующая последующую деятельность по разработке нормативных правовых актов и нерегулируемая, как показывает практика, в нормативном порядке. Поэтому, мы считаем явным преувеличением характеристику правотворчества как первичного компонента механизма правового регулирования, проявляющегося в форме строго регламентированной деятельности государственных органов и должностных лиц. Ведь, как уже отмечалось, творчество нормативно не регулируется. В этом его отличие, например, от строительства жилого дома от других видов общественно полезной деятельности.

Нельзя согласиться с мнением Д.А. Баринова, который раскрывает правотворчество местного самоуправления как непосредственную деятельность населения муниципального образования, муниципальных органов и должностных лиц по принятию, изменению или отмене правовых норм, либо санкционированию в качестве правовых уже существующие социальные нормы, регламентирующие деятельность по решению вопросов местного значения в конкретном муниципальном образовании . Вполне очевидно, что в данном случае необоснованно отождествляются два разных понятия «муниципальное правотворчество» и «муниципальный правотворческий процесс». Как показано ранее, правотворчество нормативно не регулируемая деятельность, доступная любому гражданину, органу или организации. Муниципальный правотворческий процесс, наоборот, строго регламентированная деятельность. Отступление от нормативных требований в данном случае влечет за собой признание незаконным принятое решение. Ошибочность приведенного выше определения проявляется еще и в том, что ни население, ни муниципальные органы, ни их должностные лица не наделены полномочиями санкционировать в качестве правовых существующие социальные нормы. Кроме того, следует отметить, что социальных норм, регламентирующих деятельность по решению вопросов местного значения, за исключением правовых норм, в реальности не существует.

Сущность понятия «нормотворчество», по нашему мнению, сводится к разработке отдельных норм права. Такая разработка не влечет за собой каких- либо правовых последствий. В связи с этим нормотворчество можно характеризовать как часть более широкого процесса - правотворчества. Однако многие ученые, на наш взгляд, безосновательно используют понятия «нормотворчество» и «правотворчество» как синонимы. Так, например, С.В. Нарутто считает, что муниципальное (местное) нормотворчество - это деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения по предметам местного значения, осуществляемая в определенном, установленном уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления в процессуальном порядке. Более определенно по этому вопросу высказался А.В. Юсупов. Он считает, что нормотворчество на уровне местного самоуправления - это законченный процесс формирования и принятия новых правовых актов в рамках установленных законом процедур. Эти определения представляются не точными, что, на наш взгляд, подтверждает актуальность постановки вопроса о целесообразности разработки более точных определений и терминов и последующее признание их общепризнанными.

В отношении использования словосочетаний и соответственно понятий «муниципальный правотворческий процесс» и «муниципальный нормотворческий процесс» следует отметить следующее. Ориентируясь на выводы о соотношении понятий «муниципальное правотворчество» и «муниципальное нормотворчество», мы также по указанной причине не ставим знак равенства между понятиями «муниципальный правотворческий процесс» и «муниципальный нормотворческий процесс». Первое понятие значительно шире по своей цели и содержательнее по сравнению со вторым понятием. Именно муниципальный правотворческий процесс является направлением осуществления местного самоуправления. Ведь его результатом является муниципальные правовые акты, без которых невозможно решать вопросы местного значения. Исходя из первой части слова «нормотворческий» можно предположить, что в данном случае речь идет о создании нормы, как элемента правового акта.

Для понимания сущности муниципального правотворческого процесса важное значение имеет этимология слова «процесс». Под таковым понимается ход, развитие какого-нибудь явления, последовательная смена состояний и развития чего-нибудь. И действительно, муниципальный правотворческий процесс - это законодательно регулируемая деятельность населения, муниципальных органов и должностных лиц по воплощению правовой идеи в проект правового акта, его рассмотрение по определенным стадиям и превращение в правовой регулятор общественных отношений, возникающих при решении вопросов местного значения. Сущность муниципального правотворческого процесса в указанном понимании является предметом анализа настоящего диссертационного исследования.

Правотворчество не может рассматриваться как организованная, целенаправленная деятельность или как стадия правотворческого процесса. Оно предшествует ему, находится за его пределами. Поэтому, применительно к сфере местного самоуправления, деятельность по разработке и принятию муниципальных правовых актов, следует характеризовать как муниципальный правотворческий процесс. При этом мы присоединяемся к мнению Н.А. Антоновой, разграничивающей правотворчество и правотворческий процесс и принципы, на которые ориентируются эти два самостоятельных вида созидательной деятельности.

Предназначение муниципального правотворческого процесса многогранно. Во-первых, данный процесс имеет социальное значение т.е. рассматривается как социальная ценность, влияющая на уровень правовой культуры субъектов муниципального правотворческого процесса, во-вторых, этот процесс имеет статусное значение, т.е. в результате такой деятельности определяются полномочия субъектов муниципального правотворческого процесса и формы их работы при решении вопросов местного значения, в- третьих, данный процесс способствует вовлечению населения муниципальных образований в разработку нормативных правовых актов. В-четвертых, правотворческий процесс предназначен для расширения системы муниципальных правовых актов, восполнения правовых пробелов и устранения выявленных коллизий как внутри этой системы, так и по отношению к федеральным и региональным нормативным правовым актам. В- пятых, муниципальный правотворческий процесс предназначен для своевременного реагирования на потребности жителей муниципальных образований, обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ. В-шестых, этот процесс имеет духовное значение, способствует формированию общественного правосознания, повышению правовой культуры граждан, развитию навыков отражения общественных потребностей в правилах поведения. И, в-седьмых, этот процесс имеет научное значение, так как каждый принятый нормативный правовой акт обладает определенной новизной и следовательно, дополняет новыми знаниями науку муниципального права.

Представляется, что муниципальный правотворческий процесс имеет и политическую составляющую. Она проявляется в отражении в муниципальных правовых актах властной воли населения муниципальных образований в контексте с волей всего народа, отражаемой в федеральном законодательстве. Такая взаимосвязь двух уровней выражения коллективной политической воли обусловлена конституционным правом народа выражать свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В то же время, практически все определения муниципального правотворческого процесса объединяет указание на то, что результатом этой общественно полезной деятельности являются муниципальные правовые акты. И действительно, основной целью муниципального правотворческого процесса является принятие муниципальных правовых актов и их обнародование для последующего использования как регуляторов муниципальных правовых отношений. Потребность в муниципальном правотворческом процессе обусловливается необходимостью развития и конкретизации федерального и регионального законодательства, а также потребностью, как обоснованно отмечает Н.С. Бондарь, развития положений муниципальных уставов. По его подсчетам только для этого следует принять несколько десятков положений, в том числе положения об управлении и распоряжении муниципальной собственностью.

Понятие «муниципальный правовой акт» раскрывается в статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Муниципальными правовыми актами считаются решения, принятые населением, органами и должностными лицами местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. Это определение прежде всего позволяет сделать вывод о том, что муниципальные правовые акты подразделяются на правовые акты, устанавливающие или изменяющие общеобязательные правила и на правовые акты, имеющие индивидуальный характер. Первая группа муниципальных правовых актов относится к нормативным правовым актам.

На доктринальном уровне по-разному раскрывается сущность нормативных правовых актов. Так, В.С. Нерсесянц определяет нормативный правовой акт как «письменный правоустановительный акт государства, содержащий обязательные нормы действующего права» . М.Н. Марченко считает, что под нормативно правовыми актами понимаются выраженные в письменной форме решения компетентных государственных органов, в которых содержатся нормы права. По мнению Е.В. Кирдяшова, нормативный правовой акт - это акт, содержащий нормы права и принятый в особом порядке государственными органами или уполномоченными государством лицами».

Эти определения объединяет признание их авторами неопровержимого факта о том, что в нормативных правовых актах содержатся нормы права и они могут приниматься только компетентными органами государства. Хотя в указанных определениях нет упоминания об органах местного самоуправления, учитывая общую природу государственного и местного управления, изложенные выше понятия можно в определенной степени учитывать и для характеристики муниципальных нормативных правовых актов. Их объединяет такой признак как наличие норм права, т.е. наличие правил поведения для неопределенного числа лиц, не ограниченных во времени действия и количестве раз применения.

Признаки нормативного правового акта названы в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 октября 2007 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». Согласно п. 9 этого Постановления, существенными признаками нормативного правового акта являются:

Издание в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;

Наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений, либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Данное определение, равно как и ранее раскрытые доктринальные определения понятия «нормативный правовой акт», лишь частично может быть использовано для раскрытия понятия «муниципальный нормативный правовой акт». В нем нет определяющего признака муниципального нормативного правового акта, а именно, не обозначен его предмет, сфера регулируемых общественных отношений. Между тем, потребность в четком определении понятия «муниципальный нормативный правовой акт» становится все более востребованной. Во-первых, такие акты - главный результат муниципального правотворческого процесса. Без понимания требований к муниципальным нормативным правовым актам не возможно наладить эффективный процесс их подготовки. Во-вторых, в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-ФЗ появилась статья 43.1, исполнение которой также не возможно без понимания сущности муниципальных нормативных правовых актов. Ведь, согласно данной статье, субъекты РФ должны вести регистр именно муниципальных нормативных правовых актов. Более того, согласно части 2 указанной статьи, на основании региональных регистров, должен формироваться федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов. Естественно, для выполнения такой работы ее исполнители должны иметь полное и единообразное представление о признаках муниципальных нормативных правовых актов. В-третьих, в федеральных законах, да и в законах субъектов РФ, нередко используется понятие «муниципальный нормативный правовой акт». Следовательно, необходимо понимать сущность таких актов и их признаки.

Кроме названного выше Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, понятие «муниципальный нормативный правовой акт» используется, например, в Федеральном законе от 24.06.1998 N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (ст.2) , Федеральном законе от 17.06.1996 N 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (ст. 7) , Федеральном законе от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

Федерации» (ст.20, ст.28, 29,82) , а также в Градостроительном кодексе РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ст.18, ст.24) , Земельном кодексе РФ от 25.10.2001 №136-ФЗ (ст.33, ст.72) и в других федеральных законах.

При этом в ряде федеральных законов используется понятие «нормативный правовой акт органов местного самоуправления». Такое определение содержится в статье 26.19 Федерального закона от 06 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» . В статье 3 Федерального закона от 31.03.1999 г. №69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» используется понятие «нормативный правовой акт муниципального образования» . Такой разнобой на федеральном уровне усложняет разработку муниципальных нормативных правовых актов и не соответствует правилам юридической техники. Между тем, такие неточности встречаются и в законах субъектов РФ. Кроме того, в законах субъектов РФ можно встретить различные определения понятия «муниципальный нормативный правовой акт». Так, к примеру, в статье 2 Закона Московской области от 05.12.2008 г. №193/2008-ОЗ «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области» записано: «муниципальный нормативный правовой акт - муниципальный правовой акт, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм (правил поведения), имеет общеобязательное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение». Более точное определение этого вида правовых актов закреплено в Законе Рязанской области от 31 декабря 2008 г. №227-ОЗ "О порядке организации и ведения Регистра муниципальных нормативных правовых актов Рязанской области" . В его статье 4 установлено, что муниципальный нормативный правовой акт - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Рязанской области, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила. Имеются и иные определения понятия муниципального нормативного правового акта.

Такое разнообразие является дополнительным подтверждением целесообразности выработки единообразного определения понятия «муниципальный нормативный правовой акт» и его закрепления на федеральном уровне. Для того, чтобы максимально точно определить сущность этой группы правовых актов, прежде всего, следует выделить их устойчивые признаки. Таковыми являются следующие признаки. Муниципальный нормативный правовой акт:

Принимается компетентным субъектом муниципального правотворческого процесса в установленном порядке по предметам ведения местного самоуправления;

Содержит нормы права, регулирующие муниципальные правовые отношения, возникающие при решении вопросов местного значения;

В установленных федеральными законами и законами субъектов РФ случаях содержит нормы права, регулирующие правовые отношения, возникающие при решении органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий;

Содержит правила, обязательные для исполнения неопределенным кругом физических и юридических лиц;

Предназначен для неоднократного применения;

Содержит установленную форму и реквизиты;

Действует в границах соответствующего муниципального образования;

Обеспечивается в необходимых случаях силой государственного муниципального принуждения.

Особо следует выделить главную особенность муниципальных нормативных правовых актов. Чаще всего они являются правовыми регуляторами деятельности по решению вопросов местного значения.

Исходя из перечисленных признаков, можно предложить авторское понятие «муниципальный нормативный правовой акт». По нашему мнению, муниципальный нормативный правовой акт представляет собой совокупность структурированных, общеобязательных однородных правовых норм в форме устава, решения или положения регулирующих общественные отношения, возникающие при решении вопросов местного значения, вопросов, не отнесенных к ним, но решаемых органами местного самоуправления исходя из положений статей 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ и переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, принятый в установленном порядке, документально оформленный и официально обнародованный в средствах массовой информации, сети Интернет, других информационных источниках (стенды у зданий местных администраций и т.п.), и обеспечиваемых в случаях их неисполнения силой государственного принуждения.

К муниципальным нормативным правовым актам относятся отвечающие указанным требованиям правовые акты по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления.

Представляется, что предлагаемое или близкое по содержанию определение понятия «муниципальный нормативный правовой акт» целесообразно закрепить в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131- ФЗ. Это позволит уточнить данное понятие в законах субъектов РФ, регулирующих вопросы ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов, сориентирует законодателей на полный учет выше названных признаков муниципальных нормативных правовых актов, позволит также определить содержание работы по подготовке проектов правовых актов и таким образом будет способствовать совершенствованию муниципального правотворческого процесса.

Как видно из процитированного ранее понятия «муниципальный правовой акт», содержащегося в статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131 -ФЗ, муниципальные правовые акты могут не только содержать общеобязательные правила, но и иметь индивидуальный характер. Цель нормативного правового акта установить нормы права, т.е. первично урегулировать общественное отношение, определить права и обязанности его участников. Цель ненормативного правового акта обеспечить реализацию предписаний нормативного акта, его применение. Эти целевые установки имеют важное значение, так как разграничивают содержание нормативных и индивидуальных актов, порядок их принятия и обнародования.

В то же время на нормативном уровне нет разъяснения, что понимается под муниципальными правовыми актами индивидуального характера. Однако, на основе анализа статей 43, 44, 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, можно предположить, что к таковым относятся ненормативные правовые акты, издаваемые должностными лицами местного самоуправления. Причем, не только по вопросам, касающихся отдельных граждан или юридических лиц, но и по более широкому кругу вопросов, в том числе способствующих решению вопросов местного значения. Этот вывод подтверждается, во-первых, положениями статей 43, 46, 47, 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, в которых называются виды муниципальных правовых актов, в том числе, распоряжения и приказы, традиционно характеризующиеся как акты индивидуального предназначения, во-вторых, достаточно широким кругом лиц, которые вправе вносить проекты любых муниципальных правовых актов в компетентные органы и должностным лицам местного самоуправления, в-третьих, обязательным установлением порядка опубликования (обнародования) всех муниципальных правовых актов, обеспечивающих возможность ознакомления с ними граждан. Эти положения конкретизированы в уставах муниципальных образований, что положительно отражается на муниципальном правотворческом процессе. Таким образом муниципальный индивидуальный правовой акт - это изданный компетентным должностным лицом или органом местного самоуправления правовой акт для решения вопроса касающегося отдельного гражданина или для обеспечения проведения мероприятия, способствующего решению вопроса местного самоуправления. Как отмечает Н.В. Постовой, эти акты порождают, изменяют, прекращают правоотношения. К ним относятся, к примеру, решения о назначении на должность или об освобождении от занимаемой должности. Мы присоединяемся к этой характеристике индивидуальных правовых актов.

В связи с выявлением двух групп муниципальных правовых актов, имеются основания для выделения в рамках муниципального правотворческого процесса соответствующих направлений. Одно из них складывается из действий по подготовке муниципальных нормативных правовых актов, второе представляет собой действие по подготовке муниципальных правовых актов индивидуального характера.

Сложностью муниципального правотворческого процесса обусловливается объективная потребность в разграничении его на

определенные этапы, которые называются стадиями. Можно согласиться с Е.С. Шугриной, которая раскрывает стадии правотворческого процесса органов местного самоуправления и их должностных лиц как ряд последовательных этапов принятия нормативного правового акта местного самоуправления, но каждая из которых решает самостоятельные задачи правотворческой деятельности. Признавая такое определение стадий правотворческого процесса, следует отметить, что субъектом муниципального правотворческого процесса является и население муниципальных образований. При этом, процесс проведения местных референдумов также разграничивается на стадии. Эти вопросы будут рассмотрены более подробно во второй главе настоящего исследования.

Предусмотренная Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131- ФЗ возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст.75), позволяет в перечень субъектов муниципального правотворческого процесса включить соответствующие органы государственной власти. Ведь полномочия органов местного самоуправления реализуются путем принятия правовых актов по решению вопросов местного значения. Следовательно, решения органов государственной власти в случаях, предусмотренных статьей 75 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131 -ФЗ будут иметь статус муниципальных правовых актов и если среди них будут нормативные правовые акты, они должны включаться в регистры муниципальных нормативных правовых актов, затем в соответствующий федеральный регистр. Данное отступление имеет только теоретическое значение, так как на практике указанная 75 статья названного Федерального закона не применялась. Не нашла развитие и часть 7 данной статьи о возможности установления федеральными законами порядка и случаев, когда полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

Исходя из анализа Федерального закона от 6 октября 2003 года №131- ФЗ можно выделить такие стадии муниципального правотворческого процесса как внесение проекта правового акта в компетентный орган или должностному лицу местного самоуправления, обсуждение проекта, принятие и опубликование (обнародование) муниципального правового акта.

Однако в научной и учебной литературе этими стадиями ограничиваются не все авторы учебников, монографий и диссертаций. Большинство из них выделяет большее количество стадий муниципального правотворческого процесса, но В.И. Фадеев сводил его к подготовке, принятию и вступлению в силу муниципальных правовых актов. А вот Е.С. Шугрина характеризует этот процесс более широко. Под таковым она понимает урегулированный нормативными правовыми актами порядок осуществления правотворческой деятельности, включающей внесение в правотворческий орган (внесение на референдум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов. Легко заметить, что основное различие приведенных определений муниципального правотворческого процесса сводится к выделению разного числа действий, необходимых для создания муниципального правового акта. По этому признаку отличаются и многие другие определения муниципального правотворческого процесса. По мнению Д.А. Баринова, правотворческая деятельность муниципальных образований разграничивается на четыре стадии - инициатива по созданию правового акта, подготовка правового нормативного акта, обсуждение нормативного правового акта, принятие нормативного правового акта и его вступление в законную силу . М.А. Васильев выделяет девять стадий муниципального процесса, в том числе изучение, анализ общественных явлений в муниципальном образовании, выявление потребности их правовой регламентации; определение местных органов-субъектов права, правомочных принять правовое решение, определение вида правового акта; принятие решения о подготовке правового акта; разработка концепции будущего акта; подготовка проекта правового акта; предварительное рассмотрение проекта акта; общественное обсуждение проекта; официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых, заранее установленных и обнародованных (опубликованных) процедур; принятие правового акта; его окончательное оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу.

Такая детализированная схема рассмотрения муниципального правотворческого процесса отражает порядок осуществления действий компетентных органов и должностных лиц, целью которых является принятие правового акта и обеспечение его вступления в силу. В связи с чем может использоваться при раскрытии содержания муниципального правотворческого процесса. Диссертант присоединяется к позиции ученых, которые разграничивают муниципальный правотворческий процесс на большее число стадий, чем это установлено Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ.

Многие ученые в качестве первой стадии муниципального правотворческого процесса выделяют стадии предшествующие ранее названной официальной стадии внесения проекта муниципального правового акта. Так, например, В.И. Маньковская в качестве таковой видит прогнозирование и планирование разработки муниципального правового акта. В учебнике «Муниципальное право России» Н.В. Постового, В.В. Таболина и Н.Н. Черногорина первая стадия муниципального правотворческого процесса называется изучение вопроса о необходимости принятия решения.

Нам представляется, что выделение данной стадии муниципального правотворческого процесса вполне обоснованно. Ведь перед тем как приступить к разработке муниципального правового акта следует выяснить реальную потребность в правовом регулировании определенных общественных отношений муниципального уровня. Для этого необходимо провести правовой мониторинг и социологический опрос, консультации со специалистами и другими гражданами, которым предстоит исполнять требования нового нормативного правового акта. Такая деятельность затратна во времени, влечет дополнительную нагрузку на местные бюджеты. Но такие расходы оправданы, так как позволяют принять решение на основе объективной информации о состоянии дел в определенной сфере деятельности, а также с учетом мнения респондентов и лиц, проводивших мониторинг, что в свою очередь, повысит качество проекта и его востребованность практикой после принятия в установленном порядке.

К стадиям муниципального правотворческого процесса порой относят контроль исполнения и отмену муниципальных правовых актов или приостановление их действия. По нашему мнению, указанные действия не следует характеризовать как стадию муниципального правотворческого процесса. Как известно, любой вид общественно полезной деятельности отграничивается от другого вида деятельности своей целью. Вполне очевидно, что целью контроля является проверка исполнения конкретных нормативных требований. Поэтому, контроль является самостоятельным видом общественно полезной деятельности и учет его результатов в правотворческом процессе не меняет его сути. Что касается отмены или приостановки действия правового акта, то такая деятельность не имеет самостоятельного значения, так как она осуществляется путем разработки и принятия соответствующего акта.

Таким образом, в теоретическом контексте представляется возможным рассматривать процесс создания муниципальных правовых актов в узком и широком смыслах. В узком понимании муниципальный правотворческий процесс закреплен в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-ФЗ и отражен в уставах муниципальных образований. В этих актах выделены следующие стадии, а именно внесение, обсуждение, принятие и опубликование (обнародование) муниципальных правовых актов.

В доктринальном, широком смысле понятие муниципальный правотворческий процесс включает в себя более широкий перечень действий, а именно, планирование, изучение потребностей целесообразности принятия муниципального правового акта, включая проведение мониторинга действующих правовых актов, инициирование принятия муниципального правового акта, в том числе в виде деятельности инициативной группы граждан по организации местного референдума, разработку проекта правового акта, проведение экспертиз, осуществление оценки его регулирующего воздействия, выявление рисков, которые могут возникнуть после принятия правового акта, в виде включения неисполнимых и финансово не обеспеченных статей, статей, противоречащих Конституции РФ и законодательству, а также выявление организационных структур, обеспечивающих исполнение будущего правового акта, официальное внесение проекта правового акта в соответствии с требованиями устава муниципального образования в компетентный орган или должностному лицу, организация публичного обсуждения проекта нормативного правового акта и изучение компетентным органом местного самоуправления или уполномоченным должностным лицом высказанных на публичных слушаниях замечаний и предложений, принятие муниципального правового акта путем голосования на местном референдуме или представительным органом, либо главой муниципального образования, местной администрацией, а также его подписание главой муниципального образования или другим уполномоченным лицом, промульгация, включающая подписание нормативного правового акта представительного органа главой муниципального образования и его обнародование в официальных СМИ и сети Интернет.

Разграничение муниципального правотворческого процесса на стадии обусловлено объективными факторами, а именно необходимостью выявления потребностей в правовом регулировании возникающих на муниципальном уровне общественных отношений, разработки и оформления проектов правовых актов, их обсуждения, принятия и последующего уведомления об этом граждан, а также находящихся на территории муниципальных образований органов публичной власти, объединений и организаций.

Представляется, что наличие доктринального широкого понимания муниципального правотворческого процесса позволит разработчикам муниципальных правовых актов учесть весь целесообразный набор действий, обеспечивающих принятие муниципальных правовых актов.

Таким образом, на основе проведенного анализа стадий муниципального правотворческого процесса имеется возможность дать определение этого понятия, раскрывающего его сущность не только в узком и широком смыслах, но и как понятия для законодательного закрепления. Для этой цели муниципальный правотворческий процесс - это непрерывная, осуществляемая на основе комплексных планов, непрерывная, целенаправленная, стадийная, политико-правовая деятельность населения, органов и должностных лиц местного самоуправления по выявлению потребностей в правовом регулировании общественных отношений, возникающих при осуществлении местного самоуправления, а также по разработке проектов муниципальных правовых актов, их экспертной оценке, обсуждению и принятию муниципальных правовых актов, их промульгации в нормативно установленном порядке.

Это определение предлагается включить в понятийный аппарат Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, содержащийся в его второй статье. Таким образом будет отмечена вовлеченность населения в правотворческий процесс, что соответствует положениям статьи 3 и 130 Конституции РФ, а также закрепленному в статье 2 названного Закона понятию местного самоуправления, ряду других норм этого Федерального закона, нормам уставов муниципальных образований, в которых подтверждено право населения решать вопросы местного значения на местных референдумах и сходах и право участвовать в публичных слушаниях и собраниях. Кроме того, Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ следовало бы дополнить статьей, расширяющей и узаконивающей более полный перечень стадий муниципального правотворческого процесса путем включения в него таких стадий как планирование, выявление потребностей правового регулирования общественных отношений на муниципальном уровне, экспертная стадия, оценка проектов правовых актов, а также промульгация принятых муниципальных правовых актов. Это позволит получить представление о всем объеме муниципального правотворческого процесса, что положительно отразится на его результатах.

Начало современного местного самоуправления в Российской Федерации приходится на 90-е годы XX столетия. Это был период постепенного ослабления советской власти, завершившийся прекращением деятельности Верховного Совета России (октябрь 1993 года) и последующим упразднением в течение двух следующих лет местных Советов народных депутатов. Такой результат был следствием реализации принятых в этот период указов Президента РФ . После принятия всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституции РФ появилась конституционная основа для становления местного самоуправления. С одной стороны конституционные нормы обеспечивали самостоятельное развитие местного самоуправления, а с другой - гарантировали его неразрывную связь с государственной властью. Неразрывная связь с государством обусловлена признанием местного самоуправления как одной из основ конституционного строя, наличием общих правовых регуляторов, близкой по содержанию организационной основой и, что особо важно, единым источником публичной власти в лице многонационального народа.

Как уже отмечалось, согласно части 2 статьи 3 Конституции РФ народ вправе осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Такое соотношение государственной и муниципальной власти дает основание для вывода о том, что муниципальный правотворческий процесс является своеобразным продолжением федерального и регионального правотворческих процессов. Такое единение проявляется в том, что наиболее важные нормативные правовые акты - законы и уставы муниципальных образований принимают представительные органы, а также в разграничении правотворческого процесса на определенные стадии. При этом в основе всех видов правотворческой деятельности находится Конституция РФ. Кроме того, при разработке нормативных правовых актов используется единая методология.

В то же время имеются и различия в осуществлении федерального, регионального и муниципального правотворческих процессов. Эти различия проявляются в разных целях и разном содержании соответствующих процессов. Результатом федерального и регионального правотворческих процессов являются нормативные правовые акты, обладающие большей юридической силой по сравнению с муниципальными нормативными правовыми актами. Для муниципального правотворческого процесса характерна ограниченность действия муниципальных правовых актов территорией муниципального образования, более активное участие населения в правотворческой деятельности, сокращенные временные сроки разработки и принятия муниципальных правовых актов, а также более высокая конкретизация их предмета. Но эти особенности муниципального правотворческого процесса не отражаются на его характеристике как составной части общего правотворческого процесса в Российской Федерации, т.е. деятельности публичных органов по созданию законов и других нормативных правовых актов. Эта особенность муниципального правотворческого процесса позволяет учитывать при разработке и принятии правовых актов муниципального уровня лучший опыт подготовки и принятия федеральных и региональных законов и таким образом повышать их качество и регулятивное предназначение.

Объединяющим элементом всех видов правотворческой деятельности являются позиции Конституционного Суда Российской Федерации. При этом особое значение имеет его постановления от 24 января 1997 года.№1 -П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и от 15 января 1998 года №3-П по проверке конституционности ряда статей Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» . В этих постановлениях дана характеристика публичной власти, как власти объединяющей органы государственной власти и органы местного самоуправления. Эта правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации применительно к сфере правотворческой деятельности позволяет на все ее направления распространить единые методы и подходы к разработке проектов нормативных правовых актов, переносить положительный опыт деятельности государственных органов власти на муниципальный уровень для использования представительными и иными органами местного самоуправления.

Положительное значение для укрепления местного самоуправления имело Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 года №15-П по делу о проверке Конституции Российской Федерации отдельных положений Устава (основного закона) Курской области . Согласно изложенным в этом Постановлении правовым позициям право граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции Российской Федерации, а местные референдумы не могут использоваться для каких-либо ограничений реализации этого права. На недопустимость упразднения местного самоуправления указано в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 апреля 2000 года №°92-О. В этом же Определении отмечена потребность приближения органов местного самоуправления к населению с целью его привлечения к решению вопросов местного самоуправления. В целом, количество постановлений Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления в общей массе дел, прошедших стадию публичных слушаний, составляет 12 процентов. Еще выше процент его определений по вопросам местного самоуправления .

Благодаря позициям Конституционного Суда Российской Федерации сложилось четкое представление о местном самоуправлении как одной из основ конституционного строя, его общих принципах и гарантированности права граждан на участие непосредственно или через своих представителей в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, включая участие населения в местном референдуме, результатом которого является императивное решение населения, выраженное его ответом «да» или «нет» на поставленный вопрос. Эти положения Конституционного Суда Российской Федерации развиваются в решениях конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Муниципальное правотворчество

Определение 1

Муниципальное правотворчество – это порядок деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, связанный с созданием правовых актов местного самоуправления в пределах установленной компетенции, которую предусматривают уставы муниципальных образований (МО) и федеральное законодательство.

Данный вид правотворчества осуществляется с целью достижения правового регулирования по вопросам местного значения на территории конкретного МО, а также для реализации полномочий выборных и других органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Правотворчество обязательно реализуется на основании правовых норм, закрепленных в Конституции, федеральных законах, региональных законах.

Правотворчество муниципальных образований включает в себя ряд стадий, среди которых:

• проведение анализа определенных общественных отношений;
• формирование мнений по поводу них;
• подготовка проекта НПА;
• внесение проекта в правотворческий орган;
• рассмотрение проекта;
• принятие проекта (обычно несколько чтений);
• подписание принятого НПА;
• -опубликование и вступление в силу.

Замечание 1

Каждый из указанных этапов может включать несколько стадий.

Порядок принятия актов муниципальных органов

Необходимое условие внесения проекта акта на рассмотрение в порядке законодательной инициативы, наличие следующих факторов:

• текст проекта НПА в соответствии с законодательно установленными требованиями;
• пояснительная записка, в которой содержатся цели, основные положения, прогноз последствий принятия НПА;
• справка о состоянии законодательства, согласно затрагиваемой сфере правового регулирования;
• перечень правовых актов органов и должностных лиц муниципального образования, которые необходимо отменить, изменить, дополнить или принять в связи с принятием НПА;
• предложения о разработке нормативных правовых актов субъекта РФ, принятие которых необходимо для реализации данного правового акта органа или должностного лица местного самоуправления;
• финансово-экономическое обоснование принятия НПА.

Следует отметить, что проект НПА на любой из стадий муниципального правотворчества может подвергаться экспертизе. В качестве предмета экспертизы может выступать соответствие положений проекта действующему федеральному и региональному законодательству, обеспеченность выносимых в проекте предложений различными ресурсами (финансовые и пр.), взаимосвязь данного проекта с системой законодательства; соответствие проекта требованиям науки и практики и пр.

Также, в связи с рассмотрением проекта может потребоваться не только правовая экспертиза, но и специализированная, в качестве примера можно привести назначение экологической экспертизы. Одновременно по проекту могут проводиться несколько разных экспертиз. Результаты экспертизы обладают рекомендательным характером.

Основные этапы при рассмотрении проекта на заседании представительного органа местного самоуправления:

• Доклад автора проекта и заинтересованных лиц соответствующего муниципального органа;
• Вопросы и ответы к указанным лицам;
• Прения;
• Принятие проекта;
• Внесение в него поправок;
• Их рассмотрение;
• Окончательное принятие проекта.

Обычно проект НПА муниципальных образований рассматривается в два этапа (чтения), в случае внесения поправок – три этапа. Необходимо отметить, что принятие проекта может происходит как на одном заседании, так и на нескольких.

Обсуждение и голосование по поводу внесения поправок к проекту НПА завершает голосование по принятию акта в целом. До момента, когда проект предоставляется на голосование, осуществляется его юридико-техническая редакционная правка.

Представительный орган муниципального образования обладает правами по принятию проектов НПА при наличии кворума.

Муниципальное правотворчество

Определение 1

Муниципальное правотворчество – это порядок деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, связанный с созданием правовых актов местного самоуправления в пределах установленной компетенции, которую предусматривают уставы муниципальных образований (МО) и федеральное законодательство.

Данный вид правотворчества осуществляется с целью достижения правового регулирования по вопросам местного значения на территории конкретного МО, а также для реализации полномочий выборных и других органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Правотворчество обязательно реализуется на основании правовых норм, закрепленных в Конституции, федеральных законах, региональных законах.

Правотворчество муниципальных образований включает в себя ряд стадий, среди которых:

• проведение анализа определенных общественных отношений;
• формирование мнений по поводу них;
• подготовка проекта НПА;
• внесение проекта в правотворческий орган;
• рассмотрение проекта;
• принятие проекта (обычно несколько чтений);
• подписание принятого НПА;
• -опубликование и вступление в силу.

Замечание 1

Каждый из указанных этапов может включать несколько стадий.

Порядок принятия актов муниципальных органов

Необходимое условие внесения проекта акта на рассмотрение в порядке законодательной инициативы, наличие следующих факторов:

• текст проекта НПА в соответствии с законодательно установленными требованиями;
• пояснительная записка, в которой содержатся цели, основные положения, прогноз последствий принятия НПА;
• справка о состоянии законодательства, согласно затрагиваемой сфере правового регулирования;
• перечень правовых актов органов и должностных лиц муниципального образования, которые необходимо отменить, изменить, дополнить или принять в связи с принятием НПА;
• предложения о разработке нормативных правовых актов субъекта РФ, принятие которых необходимо для реализации данного правового акта органа или должностного лица местного самоуправления;
• финансово-экономическое обоснование принятия НПА.

Следует отметить, что проект НПА на любой из стадий муниципального правотворчества может подвергаться экспертизе. В качестве предмета экспертизы может выступать соответствие положений проекта действующему федеральному и региональному законодательству, обеспеченность выносимых в проекте предложений различными ресурсами (финансовые и пр.), взаимосвязь данного проекта с системой законодательства; соответствие проекта требованиям науки и практики и пр.

Также, в связи с рассмотрением проекта может потребоваться не только правовая экспертиза, но и специализированная, в качестве примера можно привести назначение экологической экспертизы. Одновременно по проекту могут проводиться несколько разных экспертиз. Результаты экспертизы обладают рекомендательным характером.

Основные этапы при рассмотрении проекта на заседании представительного органа местного самоуправления:

• Доклад автора проекта и заинтересованных лиц соответствующего муниципального органа;
• Вопросы и ответы к указанным лицам;
• Прения;
• Принятие проекта;
• Внесение в него поправок;
• Их рассмотрение;
• Окончательное принятие проекта.

Обычно проект НПА муниципальных образований рассматривается в два этапа (чтения), в случае внесения поправок – три этапа. Необходимо отметить, что принятие проекта может происходит как на одном заседании, так и на нескольких.

Обсуждение и голосование по поводу внесения поправок к проекту НПА завершает голосование по принятию акта в целом. До момента, когда проект предоставляется на голосование, осуществляется его юридико-техническая редакционная правка.

Представительный орган муниципального образования обладает правами по принятию проектов НПА при наличии кворума.

Впервые вопросам местного правотворчества посвящено несколько статей Федерального закона «Об общих принципах осуществления местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 46-48). Ранее этот вопрос регулировался преимущественно актами органов местного самоуправления, в отдельных случаях законами субъектов Российской Федерации.

Правотворческий процесс - урегулированный нормативными пра­вовыми актами порядок осуществления правотворческой деятельности, включающий внесение в правотворческий орган (вынесение на референ­дум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов. Любая правотворческая деятель­ность осуществляется в особой процессуальной форме, которая пред­ставляет собой упорядоченную систему стадий деятельности.

Стадии правотворческой деятельности органов местного само­управления и их должностных лиц - ряд последовательных этапов при­нятия нормативного правового акта местного самоуправления, на каж­дом из которых решаются самостоятельные задачи правотворческой деятельности.

Как правило, правотворчество органов местного самоуправления осуществляется на плановой основе с учетом правовых прогнозов. Пла­ны подготовки проектов муниципальных правовых актов предусматри­вают разработку проектов наиболее важных и трудоемких актов и не ис­ключают подготовки проектов вне плана. Планы подготовки проектов муниципальных правовых актов могут быть краткосрочными (годичны­ми), среднесрочными (двух-, трехлетними) и долгосрочными (пяти-, се­милетними). Кроме того, могут разрабатываться и утверждаться еже­квартальные и полугодовые рабочие планы. Обычно планы подготовки проектов муниципальных правовых актов формируются с учетом про­грамм и планов работы органов государственной власти.

Стадия 1. Разработка проектов муниципальных правовых актов и внесение их в соответствующий орган местного самоуправления или должностному лицу на рассмотрение.

Под правотворческой инициативой понимается официальное вне­сение правомочным субъектом в представительный орган местного само­управления проекта нормативного правового акта, влекущее за собой обязанность представительного органа местного самоуправления рас­смотреть и принять либо отклонить его. Как правило, в качестве субъ­ектов права правотворческой инициативы признаются: глава муници­пального образования; постоянные комиссии (комитеты) представи­тельного органа местного самоуправления; депутаты представительного органа местного самоуправления; органы территориального обществен­ного самоуправления соответствующего муниципального образования; граждане, проживающие на территории соответствующего муниципаль­ного образования, в порядке, установленном законом или уставом муниципального образования; иные субъекты, предусмотренные норматив­ными правовыми актами местного самоуправления (например, в Рес­публике Мордовия к таковым относят прокурора). До реализации права правотворческой инициативы необходимо выявление объективной по­требности в муниципальном правовом регулировании.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Достаточно часто органы государственной власти, иные организации (например, Союз российских городов, институт муниципального управления и др.) распространяют модельные акты по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления. Эти акты носят рекомендательный характер и могут учитываться в местном правотворчестве.

В необходимых случаях органы и должностные лица местного самоуправления организуют и проводят внутреннюю или независимую экспертизу проекта нормативного правового акта местного самоуправления. К таким экспертизам могут быть отнесены правовая, финансовая, научно-техническая, экологическая и др.

При разработке проектов муниципальных правовых актов особое! значение приобретает соблюдение правил юридической техники. Юридическая техника - это совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации юридических документов в целях придания им ясности, понятности и эффективности. В самом общем смысле можно выделить требования юридической техники к форме и содержанию юридического документа; структуре юридического документа; соблюдению логичности и последовательности изложения; этичности изложения; правильному использованию юридического языка; правильному использованию юридической и иной терминологии.

Стадия 2. Обсуждение и принятие муниципальных правовых актов. Процедура обсуждения и принятия муниципального правового акта существенно зависит от того, о каком органе идет речь - индивидуальном (глава муниципального образования) или коллегиальном (представительный орган местного самоуправления). Как правило, эти вопросы регулируются в уставах муниципальных образований или в регламентах соответствующих органов. При этом в зависимости от вида муниципального правового акта, его юридической силы могут быть предусмотрены дополнительные различия (например, для принятия устава муни­ципального образования требуется квалифицированное большинство).

Достаточно часто решения представительных органов местного са­моуправления подписываются главой муниципального образования. Причем у главы муниципального образования может быть право отлага­тельного вето.

Стадия 3. Опубликование (обнародование) и вступление в силу муни­ципальных правовых актов. Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных орга­нов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Муниципальные пра­вовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных право­вых актов устанавливается уставом муниципального образования и дол­жен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за ис­ключением муниципальных правовых актов или их отдельных положе­ний, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Стадия 4. Контроль за исполнением и отмена муниципальных право­вых актов или приостановление их действия. Как правило, в каждом му­ниципальном правовом акте указывается ответственный исполнитель. Это может быть орган местного самоуправления, должностное лицо, де­путатская комиссия и т. п. Целью контроля является выявление степени эффективности реализации положений муниципального правового ак­та, причин затруднения его реализации, а также при необходимости обеспечение исполнения положений правового акта в судебном порядке.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их дейст­вие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (из­давшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправле­ния отдельных государственных полномочий, переданных им феде­ральными законами и законами субъектов Российской Федерации, -уполномоченным органом государственной власти Российской Феде­рации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

В последнее время все чаще стал подниматься вопрос о качестве при­нимаемых на региональном и местном уровне юридических документов.

Министерство юстиции, Генеральная прокуратура, иные органы госу­дарственной власти регулярно представляют данные о состоянии закон­ности в сфере издания правовых актов. Эти данные неутешительны. Так, только в 1997-1998 гг. прокурорами выявлено почти 50 тыс. неза­конных правовых актов органов местного самоуправления, причем бо­лее 90% приходится на исполнительные органы. По экспертной оценке на 2001 г., уставы 864 из 1164 муниципальных образований Уральского федерального округа не соответствуют ни Конституции РФ, ни феде­ральному законодательству.

Нарушений в этой сфере слишком много, и многие из них вызваны игнорированием элементарных правил юридической техники. В качест­ве основных нарушений отмечаются: отсутствие унификации по структуре и стилю изложения; противоречие действующему законодательству; отсутствие единства терминологии; несоблюдение обязательных правил отмены устаревших нормативных актов или внесения в них изменений и дополнений; декларативность, отсутствие механизма действия принимаемых норм, их реализации; многословность и мелкотемье (издание документа по узким, мелким проблемам). Анализ судебной практики показывает, что значительное количество правовых споров вызывается низким качеством подготовки таких юридических документов, как договор, соглашение о намерениях, претензия, исковое заявление и т. п. Эти и ряд других проблем можно избежать, владея приемами юридической техники.

• Понятие и признаки местного самоуправления
  • Основные теории местного самоуправления
  • Муниципальная власть как одно из проявлений публичной власти
  • Конституционно-правовое закрепление местного самоуправления
• Понятие муниципального права
  • Муниципальное право как наука и учебная дисциплина
  • Муниципальное право как отрасль права
  • Предмет муниципального права
  • Метод муниципального права
  • Система муниципального права
  • Муниципальные правоотношения
• Источники муниципального права
  • Нормы муниципального права
  • Система источников муниципального права
• История местного самоуправления в России
  • Управление на местах до 1864 г.
  • Реформы самоуправления земств и городов
  • Местное самоуправление в России после 1917 года
  • Реформы местной власти конца XX- начала XXI вв.
• Основы местного самоуправления в Российской Федерации
  • Законодательное определение местного самоуправления
  • Основы местного самоуправления
  • Местное самоуправление как основа конституционного строя
  • Децентрализация местного самоуправления
• Территориальные основы местного самоуправления
  • Территориальная организация местного самоуправления
  • Образование, преобразование и упразднение муниципальных образований
  • Установление и изменение границ муниципальных образований
  • Компетенция муниципальных образований
• Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления
  • Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления
  • Местный референдум
  • Сход граждан
  • Территориальное общественное самоуправление
  • Опрос жителей
  • Собрания, конференции жителей
  • Обращения граждан в органы местного самоуправления
  • Правотворческая инициатива граждан
  • Публичные слушания
  • Общественные объединения
• Муниципальное избирательное право. Организация муниципальных выборов
  • Понятие муниципальных (местных) выборов
  • Муниципальное (местное) избирательное право
  • Муниципальная (местная) избирательная система
  • Стадии избирательного процесса и их правовое регулирование
  • Гарантии реализации избирательных прав граждан
  • Назначение выборов
  • Образование избирательных округов и избирательных участков
  • Образование и организация деятельности избирательных комиссий
  • Выдвижение кандидатов и их регистрация
  • Информационное обеспечение выборов
  • Финансирование выборов
  • Организация голосования, установление результатов голосования, выборов и их опубликование
• Органы местного самоуправления
  • Общая характеристика органов местного самоуправления
  • Основные модели организации муниципальной власти
  • Органы местного самоуправления как юридические лица
  • Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
• Представительный орган муниципального образования
  • Общая характеристика представительного органа муниципального образования
  • Структура и организация работы представительного органа муниципального образования
  • Депутат представительного органа, член выборного органа местного самоуправления
  • Контрольный орган муниципального образования
• Глава муниципального образования, местная администрация
  • Глава муниципального образования
  • Местная администрация
• Муниципальные правовые акты
  • Система муниципальных правовых актов
  • Устав муниципального образования
  • Акты выборных органов, должностных лиц местного самоуправления
  • Муниципальное правотворчество
• Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления
  • Общая характеристика правонарушения и ответственности в муниципальном праве
  • Ответственность органов, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением. Отзыв должностных лиц
  • Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед государством
  • Удаление главы муниципального образования в отставку
  • Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
  • Контроль и надзор за деятельностью органов, должностных лиц местного самоуправления
• Муниципальная служба
  • Правовая природа муниципальной службы
  • Права и обязанности муниципальных служащих
  • Прием на муниципальную службу, основания ее прекращения
• Экономическая основа местного самоуправления
  • Муниципальная собственность
  • Местный бюджет
  • Бюджетный процесс в муниципальных образованиях

Муниципальное правотворчество

По своей сути муниципальное правотворчество есть процесс возведения воли населения муниципального образования в соответствующие муниципальные правовые акты, процесс придания содержащимся в них правилам поведения общеобязательного характера. Муниципальное правотворчество охватывает непосредственную деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по выработке, принятию (изданию), изменению или отмене муниципальных правовых актов.

По вопросам подготовки проектов нормативных правовых актов имеются соответствующие публикации 1 См.: Как готовить законы: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1993: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учебно-практическое пособие. М., 1995. .

Муниципальное правотворчество должно основываться на принципах демократии, гласности, эффективности, использования рациональных, выработанных практикой правил подготовки проектов муниципальных актов применительно к конкретным муниципальным образованиям, квалифицированного обеспечения правотворческой деятельности (научная экспертиза проектов, аналитическое обеспечение правотворческой работы); закрепления наиболее важных правил подготовки проектов правовых актов в регламентах органов местного самоуправления.

Проекты муниципальных правовых актов должны готовиться с целью:

• развития и конкретизации федеральных и региональных законов, иных нормативных правовых актов;
• обеспечения регламентации тех сторон экономической, политической и социальной сфер жизни муниципального образования, регулирование которых входит в пределы ведения вопросов местного значения;
• содействия гражданам в реализации их прав и законных интересов на местное самоуправление.

Разработка проектов муниципальных правовых актов осуществляется, как правило, на плановой основе. Текущие программы правотворческой деятельности разрабатываются сроком на один-два года. При необходимости разрабатываются перспективные программы деятельности на весь срок полномочий.

Характер и основное содержание программы правотворчества обусловлено, прежде всего, задачами развития правовой основы конкретного муниципального образования. С учетом складывающейся практики можно выделить несколько целей такой программы. Во-первых, планируемые акты должны обеспечивать правовыми средствами преобразование основных сфер социально-экономической жизни муниципального образования, развитие демократических институтов, защиту прав личности, борьбу с правонарушениями и т.д. Во-вторых, планируемый акт должен соответствовать компетенции органа, должностного лица местного самоуправления, его издающего, отвечать потребностям развития муниципального образования.

Работа над проектом муниципального правового акта начинается с постановки вопроса, зарождения идеи о необходимости издания того или иного документа. Разработка проектов муниципальных правовых актов возможна в виде подготовки нового акта, изменений и дополнений действующих актов, а также в виде новой редакции действующего правового акта, улучшающей содержание принятых ранее правовых норм.

Немаловажное значение на этом этапе имеет вопрос об установлении соответствующего сложившимся условиям уровня правового регулирования. Необходимо выяснить, имеется ли действительная потребность в решении той или иной задачи на уровне акта, или цели регулирования вопроса можно добиться с помощью обычных организационно-управленческих мероприятий.

Для обеспечения эффективности применения будущего акта целесообразно уже на начальном этапе подготовки проекта определить возможные последствия действия муниципального правового акта: экономические, социальные, политические, правовые, экологические и т.д., а также возможные затраты (материальные, финансовые и др.), необходимые для реализации будущего акта, и связанные с принятием акта доходы, издержки, экономию. Весьма важным при этом является вопрос: соизмеримы ли предлагаемые затраты с ожидаемыми результатами. Поэтому главная задача на первом этапе - сбор материалов для уяснения необходимости принятия соответствующего муниципального правового акта, обоснования его цели и основного содержания.

Серьезный недостаток подготовки проектов нормативных правовых актов - неоправданная поспешность. Правотворчество не терпит суеты. При подготовке проектов нужна разумная неторопливость, необходимо продумать вопрос, осуществить его всестороннюю проработку, учесть мнение населения, провести сходы (собрания) с обсуждением и т.д. Вот почему так важна правильная, рациональная организация работы по подготовке проектов муниципальных правовых актов.

Организация работы над проектом включает:

• определение органа или должностного лица местного самоуправления по подготовке постановления или распоряжения (приказа), ответственного за подготовку проекта;
• определение круга специалистов, привлекаемых к участию в работе над проектом;
• создание подготовительных комиссий и рабочих групп;
• проведение необходимых расчетов, социологических исследований;
• организацию информационного и аналитического обеспечения процесса подготовки проекта;
• согласование подготовленного текста проекта с заинтересованными органами (структурами);
• обсуждение проекта;
• проведение правовой и иной специализированной экспертизы проекта (для установления соответствия проекта действующему законодательству и требованиям по оформлению проектов).

К работе комиссий, групп следует привлекать представителей заинтересованных органов, организаций, ученых, специалистов с опытом работы в определенной области, которые могут оказать квалифицированную помощь в создании и развитии правовой базы в той или иной сфере муниципального строительства.

Важным элементом организации правотворческой работы в органах местного самоуправления является создание условии, обеспечивающих подлинно демократическую процедуру обсуждения проектов правовых актов: творческую, деловую обстановку в работе; гласное, всестороннее обсуждение на основе анализа различных точек зрения на всех этапах и в группах, готовящих проект, и при вынесении его на широкое обсуждение, и в самом правотворческом органе. Не менее важно и предварительное обсуждение концепции проекта, его будущих принципиальных положений. Его можно было бы организовать в местной печати и на телевидении, на научно- практических конференциях, сходах и собраниях. Такие формы обсуждения позволяют лучше учесть общественное мнение, дают возможность получить более широкий спектр различных точек зрения, а значит, и больше вариантов для выбора наилучшего решения.

Необходимо создать условия для свободного, конструктивного обсуждения имеющихся альтернативных проектов. Для согласования общих концептуальных положений взаимосвязанных проектов, готовящихся разными группами и комиссиями, весьма полезна практика совместного обсуждения ими таких проектов. Результатом обсуждения проекта нормативного акта может быть не только доработка содержания самого проекта, но и использование высказанных в ходе обсуждения предложений при разработке проектов других нормативных актов. Подготовленные проекты муниципальных правовых актов согласовываются с заинтересованными органами и организациями. Такое согласование, как правило, осуществляется в форме визирования первого экземпляра текста акта. Проекты всех актов подлежат согласованию в юридических отделах (службах) аппарата представительного органа, местной администрации. Проекты постановлений, распоряжений главы муниципального образования (главы местной администрации), предусматривающие расходы из местного бюджета, подлежат согласованию в финансовом органе местной администрации.

При наличии разногласий по проекту руководитель органа местного самоуправления, вносящего проект акта, должен обеспечить его обсуждение с заинтересованными органами и организациями с целью поиска взаимоприемлемого решения. В случае, если такое решение не найдено, проект может быть представлен в компетентный орган для рассмотрения с обязательным приложением к нему протокола согласительного совещания, перечня разногласий с их мотивировками и подлинников замечаний, подписанных руководителями соответствующих органов и организаций, с предложением о порядке дальнейшей работы с ним.

Муниципальный правовой акт - это литературное произведение особого рода, имеющее свои характерные черты и особенности. Этим и определяется содержание основных принципов (требований) муниципальной правотворческой техники. Последние весьма многочисленны и разнообразны. Применение этих правил может оказать положительный эффект лишь при непременном учете конкретных условий, вызвавших необходимость принятия того или иного акта, специфики предмета регулирования и сферы его действия. В то же время все конкретные правила правотворческой техники объединяются общей основной целью - создать наилучшие условия и максимальные удобства для правильного применения правовых актов, достичь полноты, точности, доступности и компактности правовых положений.

Основные требования, которым должны соответствовать готовящиеся проекты.

1. Точность выражений. Достижение наибольшего соответствия между идеей и воплощением этой идеи в юридической формуле. Право содержит обязательные правила поведения, модель будущих поступков человека. В нем недопустимы недомолвки и двусмысленности. Неточность словесного воплощения нормы, расплывчатость и отсутствие единообразия понятий может привести к неправильному пониманию и применению норм права, к возможности отхода от их буквального смысла, а это может оказать прямое влияние на их исполнение.

2. Ясность, доступность языка. Муниципальный правовой акт должен быть понятен тем, кому он непосредственно адресован. Простота и доступность языка конкретного акта зависят от того, на кого он рассчитан, какой сферы отношений касается. Если он регулирует узкую, специальную сферу и рассчитан на специалистов, например на муниципального служащего, то в таком акте возможно употребление специальных терминов и оборотов. По акты, обращенные к широким слоям населения, коллективам, объединениям (а таких актов большинство), должны излагаться простым и доступным языком. Употребление без объяснения сложных терминов и выражений, специальных понятий недопустимо.

3. Полнота, экономичность, конкретность регулирования. Эффективным и действенным инструментом преобразования отношений служит лишь тот акт, который полно, точно и конкретно определяет права, обязанности субъектов, четко формулирует меры его обеспечения (правовые санкции, способы поощрения и стимулирования, организационные меры).

4. Единообразие формы актов. Это требование предполагает использование одинаковых реквизитов, структуры, единой терминологии, юридических конструкций и формулировок в актах одного вида.

Официальный характер выражения народной воли в акте, ее документальность, требование точности и ясности формулирования юридических предписаний обусловливают необходимость оформления акта в строго определенных, заранее установленных унифицированных формах, наличие соответствующих формальных реквизитов (заголовок, дата издания и т.д.), четко определенных структурных частей.

В муниципальном правотворчестве используются разные варианты оформления нормативного муниципального правового акта: это может быть и «сплошной текст», и текст, разбитый на разделы, главы, статьи, пункты. Думается, что на современном этапе становления местного самоуправления допустимы оба варианта изложения правовых предписаний.

Язык и стиль муниципального правового акта, требования к созданию и использованию юридической терминологии - самостоятельные и очень важные проблемы правотворческой техники.