Раздел i. основы местного самуправления

Статья опубликована в рамках:
Международной заочной научно-практической конференции «Тенденции развития современной юриспруденции» (Россия, г.Новосибирск, 3 сентября 2012 г.)

Выходные данные сборника:
«Тенденции развития современной юриспруденции»: материалы международной заочной научно-практической конференции. (03 сентября 2012 г.)

ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ИХ РЕШЕНИЮ: К ПРОБЛЕМЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Непомнящих Светлана Сергеевна

аспирант, ФГБОУ ВПО «ОмГУ им. Ф.М. Достоевского», г. Омск

E-mail: nepsvetlana@ yandex. ru

В соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Вопросы местного значения составляют предмет собственной компетенции местного самоуправления.

По мнению В.И. Васильева, точное определение границ деятельности местной власти невозможно по ее «предмету». Здесь требуется применение иной правовой категории, а именно, компетенции, то есть полномочий, прав и обязанностей местной власти . Как справедливо отмечает Н.В. Постовой «предметы ведения» имеют связь с правами и обязанностями, так как последние, воздействуя на них, приводят весь механизм местного самоуправления в действие, направленное на реализацию функций .

Полномочия местного самоуправления - это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для реализации задач, стоящих перед муниципальным образованием, и выполнения функций органами местного самоуправления на территории муниципального образования .

Вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа перечислены в статьях 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ).

В части 1 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмотрены полномочия органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов в целях решения вопросов местного значения.

Согласно части 1.1 названной статьи по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения.

По мнению автора, объем публичных дел, закрепленных статьями 14, 15, 16 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ в качестве предметов собственной компетенции поселений, муниципальных районов и городских округов, и полномочий по их решению согласно нормам статьи 17 указанного закона нуждается в корректировке.

Формулировки, использованные законодателем в статьях 14, 15, 16, 17 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ, свидетельствуют о том, что во всех перечисленных статьях названы как вопросы местного значения, так и полномочия субъектов местной компетенции по их решению.

В такой ситуации закрепление в статьях 14, 15, 16 закона , как следует из их названия, вопросов местного значения, а в статье 17 - полномочий органов местного самоуправления по их решению не является оправданным. Названия рассматриваемых статей не соответствуют их содержанию, что свидетельствует о недостатках юридической техники. Подобная ситуации приводит к трудностям в правопонимании и правоприменении.

Вопросы местного значения и полномочия, указанные в статье 17 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ, связаны с организацией местного самоуправления на соответствующей территории и являются общими для всех типов муниципальных образований .

Местное самоуправление, в первую очередь, должно решить вопросы своей организации и функционирования. Без решения таких вопросов само существование местного самоуправления невозможно. Базовые (организационные) вопросы местного значения - это вопросы организации и осуществления местного самоуправления на территории муниципального образования (включая вопросы территориальной организации местного самоуправления, непосредственного осуществления местного самоуправления населением, структуры органов местного самоуправления), муниципальное правотворчество, местный бюджет, местные налоги, сборы, муниципальная собственность, официальные символы муниципального образования.

Базовые (организационные) вопросы местного значения установлены в статье 17 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ , но ее содержанием не ограничиваются. Решение подобных вопросов в качестве предмета собственной компетенции местного самоуправления закреплено за поселениями, муниципальными районами, городскими округами пунктами 1-3 части 1 статьи 14, пунктами 1-3 части 1 статьи 15, пунктами 1-3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Например, к вопросам местного значения поселения (муниципального района, городского округа) отнесены:

1. формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения (муниципального района, городского округа) и контроль за исполнением данного бюджета;
2. установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения (муниципального района, городского округа);
3. владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения (муниципального района, городского округа).

Поскольку базовые (организационные) вопросы местного значения одинаковы для всех типов муниципальных образований, целесообразно их перечисление в одной статье закона.

Такой поход, с одной стороны, позволил бы упорядочить правовые нормы на основе классификации вопросов местного значения по их назначению в системе организации и осуществления местного самоуправления, с другой, - исключил бы дублирование идентичных вопросов местного значения и полномочий в тексте норм о компетенции отдельных типов муниципальных образований.

Такая статья может быть названа: «Вопросы организации местного самоуправления и полномочия по их решению» или «Компетенция муниципального образования в сфере решения вопросов организации местного самоуправления на соответствующей территории». В ней следует предусмотреть общие нормы о компетенции местного самоуправления в данной сфере.

С учетом изложенного, автор предлагает исключить из статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ положения пунктов 4, 4.1 части 1. Установление тарифов на работы (услуги), выполняемые (оказываемые) муниципальными предприятиями и учреждениями относится к числу полномочий муниципального образования в качестве собственника имущества указанных юридических лиц. Кроме того, тарифное регулирование охватывается полномочиями местного самоуправления, связанными с решением социально-бытовых вопросов местного значения в границах конкретного муниципального образования.

Поскольку закрепление за местным самоуправлением вопросов организации теплоснабжения на территории муниципального образования предполагает наличие у последнего полномочий, предусмотренных Федеральным законом «О теплоснабжении» , наличие пункта 4.2 в части 1 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ также является излишним.

Таким образом, к компетенции муниципального образования в рамках решения вопросов организации местного самоуправления относятся:

1. принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2. установление официальных символов муниципального образования;
3. формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального образования и контроль за исполнением данного бюджета;
4. установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;
5. владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6. осуществление правомочий учредителя муниципальных предприятий и учреждений;
7. организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
8. принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
9. учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;
10. осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
11. организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.

При этом в структуре компетенции каждого из типов муниципальных образований выделяются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения на соответствующей территории. Такие вопросы имеют определенную специфику, обусловленную особенностями территориальной организации местного самоуправления. В связи с чем закрепление таких вопросов применительно к поселениям, муниципальным районам и городским округам в отдельных статьях закона (статьи 14, 15, 16 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ ) является обоснованным и отвечает критериям эффективного правового регулирования.

Список литературы:

1. Васильев В. И. Каким быть главному закону о местном самоуправлении? // Журнал российского права. - 2001. - № 12.
2. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря.
3. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007.
4. Постовой Н.В. Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения. М., 2009.
5. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
6. Федеральный закон от 27.07.2010 № 190-ФЗ (в ред. от 25.06.2012) «О теплоснабжении» // [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=131624

Сфера реализации местного самоуправления определяется в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ через понятие "вопросы местного значения", содержание которого отчасти раскрывается в ч. 1 ст. 132: это вопросы муниципальной собственности, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, охраны общественного порядка и иные вопросы местного значения.

Далее содержание этого понятия конкретизируется в Федеральном законе. Статья 1 Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержала два критерия классификации вопросов местного значения: материальный - вопросы должны были касаться непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования и формально-юридический - они должны быть отнесены к вопросам местного значения уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законом, законами субъектов РФ. Материальный критерий носит во многом оценочный характер. Поэтому Закон (ст. 6) содержал перечень соответствующих вопросов из 30 позиций, который не являлся исчерпывающим.

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также исходит из сочетания материального и формального критериев при определении вопросов местного значения. Согласно ст. 2 вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Важные подходы, связанные с конституционным истолкованием вопросов местного самоуправления, содержатся в решениях Конституционного Суда РФ. Правовая позиция, согласно которой из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что эти вопросы могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти, была выражена Конституционным Судом РФ в постановлениях от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". На органы же государственной власти, как следует из этой позиции, возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области был выражен ряд значимых для характеристики самостоятельности населения в решении вопросов местного значения позиций. Согласно постановлению из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует: вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти; "недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (ст. 12 и 130, ч. 1 ст. 132, ст. 133 Конституции РФ). В то же время она связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71 Конституции РФ), поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления". Из этого делается вывод о недопустимости даже добровольной передачи хотя бы части полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти. Подчеркнута в данном постановлении Конституционного Суда РФ (п. 4 мотивировочной части) и невозможность упразднения местного самоуправления на какой-либо территории, даже если это решение принято на местном референдуме.

Вопросы местного значения - это те вопросы, которые в обязательном порядке должны реализовываться органами местного самоуправления соответствующего типа муниципального образования, т.е., по сути, решение вопросов местного значения есть обязанность местной власти, а не только право.

Вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа

Вводные замечания

Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ввел перечень, состоящий из 26 вопросов местного значения, указав, что муниципальные образования вправе решать иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ. При этом по смыслу данной нормы субъекты РФ не были вправе навязывать эти локальные вопросы органам местного самоуправления. Кроме того, органы местного самоуправления могли принимать к своему рассмотрению и иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Надо сказать, что по отношению и к местным советам в прежний период нашей истории, и к зарождающемуся местному самоуправлению в России была актуальна проблема: можно ли обобщенно установить вопросы, которыми занимается местная власть или же это надо делать по отдельным уровням власти? В законодательстве отдавалось предпочтение то одному, то другому подходу.

Так, Закон 1995 г. не конкретизировал вопросы местного значения в зависимости от типа муниципального образования. Он предполагал существование различных муниципальных образований как равных муниципальных единиц. Поэтому вопросы местного значения, установленные Законом 1995 г., в равной степени распространялись на все виды муниципальных образований, закрепленные в нем. В то же время субъекты Российской Федерации согласно п. 3 ст. 6 Закона могли разграничить вопросы местного значения между органами местного самоуправления муниципальных образований, действующих на одной территории. На практике, однако, разграничение вопросов местного значения муниципальных образований осуществлялось достаточно редко.

Предусмотренное в Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" формирование двухтиповой модели местного самоуправления "поселение - муниципальный район" предопределило формулирование вопросов местного значения в зависимости от типа (вида, уровня) муниципального образования. Поэтому Закон 2003 г. в (ст. 14, 15 и 16) выделил вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа.

Причем процесс их регулирования в Законе довольно динамичен, какие-то вопросы местного значения дополнительно включены в Закон после 2003 г. путем корректировки названных статей, какие-то исключены, отдельные формулировки получили новую редакцию.

Вопросы местного значения сельских и городских поселений

В ст. 14 Федерального закона 2003 г. закреплены единые вопросы местного значения для сельского и городского поселения как видов муниципальных образований. Между тем, как известно, даже сельские поселения отличаются друг от друга размерами, численностью населения и экономическим потенциалом, поэтому одни и те же вопросы местного значения решаются ими с учетом своей специфики. Тем более такая специфика может проявиться у городских поселений, особенно у тех, которые насчитывают несколько десятков тысяч населения и должны содержать достаточно "внушительное" коммунальное хозяйство. Однако такие особенности не влияют на содержание законодательных норм.

Федеральный закон 2003 г. относит к компетенции местного значения поселений прежде всего формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета. Бюджет, если говорить кратко, - это роспись доходов и расходов муниципальной единицы. Наличие бюджета - один из признаков муниципального образования. Подготовка бюджета относится к ведению исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, а утверждение - к ведению представительного органа. Закон также относит к вопросам местного значения поселения установление, изменение и отмену местных налогов и сборов поселения. Возможности поселений в этой части довольно скромны, но тем не менее они существуют.

Еще одним признаком муниципального образования является обладание муниципальной собственностью. Конечно, самостоятельная проблема - много ли ее в ведении поселений, достаточно ли и т.д. Закон относит к вопросам местного значения владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения. 3 июня 2006 г. ст. 14 Федерального закона 2003 г. была изменена: к вопросами местного значения поселения отнесено осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования.

В начальной редакции Федерального закона 2003 г. не отражена роль поселений в организации экономики на своей территории. В редакции от 31 декабря 2005 г. нашли возможность исправить этот дефект, теперь к вопросам местного значения поселения отнесены содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства. В принципе, можно ожидать расширения этих позиций, на территории поселения могут располагаться и крупные промышленные предприятия, которые нуждаются в поддержке местных властей.

Важной задачей всех муниципальных образований является забота об обслуживании населения, об оказании ему коммунальных услуг. Для поселений такая задача особо важна, поскольку они непосредственно работают с населением. Поэтому Законом 2003 г. к ведению поселений отнесена организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Достаточно проблематично осуществить это, так как практически все предприятия и службы в этих сферах являются ведомственными. Однако сам термин "организация" предполагает инициативу поселений, содействие тому, чтобы обслуживание населения было на хорошем уровне. Нельзя исключать и создания муниципальных унитарных предприятий и служб, конечно, не для электро- или газоснабжения, но хотя бы для отопительных систем или снабжения населения топливом.

Муниципальные образования, в том числе и поселения, имеют определенную, говоря обобщенно, коммуникативную группу вопросов местного значения. Известно, какое значение в России имеют дороги и транспортное сообщение. Попытка закрепить роль поселений в решении соответствующих проблем сделана в п. 5 ст. 14 Закона 2003 г., которым к вопросам местного значения поселений было отнесено "содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения". Позднее стало ясно, что на поселения возложили неподъемную задачу, особенно по части строительства автомобильных дорог, даже локальных. В Федеральном законе от 8 ноября 2007 г. п. 5 получил новую редакцию: к ведению поселений отнесена "дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации". Правда, теперь, чтобы понять меру участия поселений, надо обращаться к отраслевому законодательству. Одновременно следует добавить, что Законом к вопросам местного значения поселений отнесены создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения. Видимо, речь идет о следующем: органы местного самоуправления должны все делать для того, чтобы поселение имело автобусное сообщение с иными территориальными единицами, чтобы останавливались проходящие автобусные маршруты, электрички, речные и морские прибрежные пассажирские суда и т.д.

По закону местное значение для поселений имеет обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организацию строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства. Законодатель руководствовался ст. 40 Конституции РФ, в которой говорится: "Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами". Вместе с тем реализация требований Конституции РФ и Закона затруднительна, поскольку так называемого социального жилья у городских поселений очень мало, а у сельских поселений чаще всего его вообще нет. Более реализуемым вопросом местного значения является создание условий для жилищного строительства.

Отдельный вопрос местного значения - это забота о сервисном обслуживании населения. Согласно Федеральному закону 2003 г. к ведению поселений отнесено создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Как известно, почта, телеграф, телефон, а сегодня и Интернет не могут стать предметами ведения муниципальных образований, однако последние должны создавать условия, организовывать сервисные услуги и помогать соответствующим учреждениям. Общественное питание, торговля и бытовое обслуживание в прежние годы были в ведении государства, сегодня все это - так называемый частный сектор. И вопросом местного значения может быть создание условий для надлежащего функционирования соответствующих служб.

Большой комплекс вопросов местного значения поселений относится к сфере культуры и просвещения. Федеральным законом 2003 г. отнесены организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности фондов библиотек поселения к ведению поселений (в первоначальной редакции говорилось лишь об организации этого обслуживания, но Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. было добавлено комплектование, а Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. - также и обеспечение сохранности).

Вопросом местного значения поселений названо также создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры. Чаще всего соответствующие учреждения находятся в ведомственном подчинении, однако в населенных пунктах они обслуживают население, и органы местного самоуправления должны создавать для этого условия.

К ведению поселений отнесено также сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения (это редакция нормы от 31 декабря 2005 г., она существенно расширила данный вопрос местного значения для поселения - в первоначальной редакции говорилось только об охране и сохранении соответствующих объектов, расположенных в границах поселения).

В ведении поселения находится формирование архивных фондов поселения. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. к ведению поселений отнесено создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении.

Традиционно в круг ведения местного самоуправления включаются задачи, связанные с отдыхом населения, охраной здоровья, занятиями физкультурой и спортом. Федеральный закон 2003 г. закрепил такие вопросы местного значения, как обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения (в первоначальной редакции говорилось только об обеспечении условий, теперь же подчеркивается, что поселение должно организовывать соответствующие мероприятия). К ведению поселений также отнесено создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения. Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. вопросами местного значения поселения стали также осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья, а также создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения.

В круге вопросов местного значения всех муниципальных образований, в том числе и поселений, отражаются их задачи территориального развития, а также благоустройства и содержания в чистоте и порядке своей территории. Федеральным законом 2003 г. к ведению поселений отнесено утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения. Последующими изменениями и дополнениями (от 29 декабря 2004 г., 10 мая и 15 июня 2007 г.) существенно усилены позиции поселения. Так, в начальной редакции ничего не говорилось об отнесении к вопросам местного значения поселения утверждения генеральных планов поселения и подготовленной на их основе документации по планировке территории, о выдаче разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию, об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования. Дополнениями от 4 декабря 2006 г. на поселение возложено муниципальный лесной контроль и надзор.

Согласно Федеральному закону 2003 г. в ведении поселений находятся организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения (дополнениями от 4 декабря 2006 г. к изначальной редакции соответствующего пункта Закона к охране добавлена защита, а также воспроизводство как городских лесов, так и лесов особо охраняемых природных территорий в границах поселения). В ведении поселений находятся организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, а также организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов.

Роль муниципальных единиц при возникновении обстоятельств чрезвычайного характера всегда отражалась в законодательстве уже с созданием земского самоуправления в России. Не составляет исключения и современное законодательство. Федеральный закон 2003 г. относит к ведению поселений участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения. В круг вопросов местного значения поселений Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. были включены: организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения. К сожалению, реалии нашего времени заставили обозначить как вопрос местного значения поселения (как и других муниципальных образований) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения, что было сделано Федеральным законом от 27 июля 2006 г. Естественно, что сами по себе перечисленные задачи являются общегосударственными. Вопросами местного значения являются именно участие муниципальных образований в их решении. Одновременно было решено восстановить практику возможного объединения населения для охраны общественного порядка. С января 2008 г. поселениям рекомендуется создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.

Завершая характеристику вопросов местного значения поселений, назовем несколько пунктов, которые как бы выпадают из перечисленных выше групп:

а) организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью;

б) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Обобщая содержание нынешней редакции ст. 14 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закрепляющей вопросы местного значения сельских и городских поселений, можно констатировать, что Закон в этой части подвергся существенной корректировке, направленной в целом на усиление позиций муниципальных образований данного уровня.

Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. в Закон 2003 г. включена ст. 14.1 "Права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений" (курсив наш. - Авт.). Часть 1 ст. 14.1 предусматривает, что органы местного самоуправления поселения имеют право:

1) на создание музеев поселения;

2) на участие в организации и финансировании проведения на территории поселения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет;

3) на совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса;

4) на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;

5) на осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.;

6) на создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения;

7) на оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения.

Кроме того, Законом от 29 декабря 2006 г. из ст. 14 Федерального закона 2003 г. исключена ч. 2, а в ст. 14.1 включена ч. 2 сходного звучания: "Органы местного самоуправления поселения вправе решать вопросы, указанные в части 1 настоящей статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ)".

Таким образом, перечень вопросов местного значения для поселения, перечисленный в ст. 14, следует считать исчерпывающим в части определения круга вопросов местного значения поселения. Закон не исключает участие органов местного самоуправления поселений в осуществлении как государственных полномочий, так и полномочий, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления иных муниципальных образований, но однозначно не относит их к вопросам местного значения поселений.

Вопросы местного значения муниципального района и городского округа

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет вопросы местного значения муниципального района в ст. 15, городского округа - в ст. 16. То есть юридически регулирование их вопросов местного значения разделено. Но фактически муниципальный район и городской округ обладают практически сходными вопросами местного значения. Поэтому для удобства усвоения ниже дается единая и обобщенная характеристика вопросов местного значения обоих этих видов муниципальных образований, а если это требуется, то оттеняется специфика соответствующего вида. Обращаем внимание на то, что даваемая характеристика, как и ранее применительно к поселениям, учитывает "родство" вопросов местного значения и поэтому в ряде случаев отходит от последовательности их перечисления в ст. 15 и 16 Закона.

Вопросом местного значения для указанных муниципальных образований является формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, городского округа, контроль за исполнением данного бюджета. Этот вопрос существует у всех видов муниципальных образований. Но вот у муниципального района есть свой, специфический вопрос местного значения: выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.

К ведению муниципальных районов, городских округов также отнесено установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района, городского округа. Возможности данных муниципальных единиц в этом плане весьма скромны, в основном их доходы пополняются отчислениями от федеральных и региональных налогов и сборов.

Выше отмечалось, что одним из "квалификационных" признаков муниципального образования является обладание муниципальной собственностью. Вопросами местного значения являются: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района, городского округа. При дополнении Закона от 3 июня 2006 г. в ст. 15 и 16 для муниципальных районов, городских округов (так же как и для поселений) был специально обозначен такой вопрос местного значения поселения, как осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования.

В Федеральном законе 2003 г. была явно недооценена роль муниципальных образований в организации экономической деятельности на своей территории, в поддержке хозяйствующих субъектов. После в Закон внесли изменения, в определенной мере исправляющие положение. В частности, по дополнениям от 31 декабря 2005 г. и 18 октября 2007 г. вопросом местного значения для муниципального района стало создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства. Для городского округа тогда же был закреплен сходный вопрос местного значения - создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства. Но пока в Законе не сказано отчетливо и о том, что муниципальный район, и особенно городской округ, должны содействовать развитию промышленного производства (во всем его многообразии) на своей территории.

Законодатель обозначил различия между муниципальным районом и городским округом. Для района это организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений; для городского округа - организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Если сравнить норму, адресованную сельским и городским поселениям, будет видно, что для городского округа установлено текстуально то же самое. Причина, по-видимому, состоит в том, что электро- и газоснабжение "перешагивает" через границы сельских и городских поселений, и законодатель хотел подчеркнуть важную роль муниципального района в решении данных задач. Правда, теплоснабжение и водоснабжение тоже нередко идут в поселение с соседних территорий, и роль района, куда поселение входит, может быть значительной.

Федеральный закон 2003 г. отражает важную роль муниципальных районов и городских округов в решении транспортных проблем. Сначала к их ведению были отнесены содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования. В редакции от 8 ноября 2007 г. этот вопрос местного значения для муниципального района сформулирован в более общем виде: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Городской округ решает такие проблемы в рамках своей территории.

Соответственно в ведении муниципального района находится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района; городской округ делает то же самое в своих границах.

Для муниципальных районов и городских округов Федеральный закон также закрепляет в качестве вопросов местного значения заботу о сервисном обслуживании населения. При этом учитывается уровень муниципального образования. Для городского округа записано то же самое, что и для поселения, - создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Для муниципального района оттеняется забота о входящих в него поселениях, создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Роль последних в сфере народного образования весьма скромна. Законодательство концентрирует вопросы народного образования для уровня муниципального района, городского округа, для осуществления единой политики в сфере просвещения. К ведению муниципального района, городского округа отнесены организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время. Естественно, в рамках муниципального района сельские и городские поселения тоже несут ответственность за организацию общего образования. Однако ведущей единицей в этой сфере остается муниципальный район.

Федеральный закон 2003 г. формулирует для муниципальных районов и городских округов ряд вопросов местного значения в сфере культуры. Так, к ведению муниципального района отнесена организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов. Эти формулировки появились в редакциях Закона от 31 декабря 2005 г. и от 29 декабря 2006 г., ранее о межпоселенческих библиотеках речи не было, к ведению района относилась "организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора)", а это, конечно, гораздо скромнее. Вопросом местного значения для городского округа являются организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности фондов библиотек городского округа. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. в ведение муниципального района было передано создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры, тем самым обозначена организующая роль муниципального района в культурной деятельности на своей территории. Для городского округа этот вопрос формулируется как создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры.

К ведению городского округа отнесен вопрос местного значения, отсутствующий у муниципального района, - сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа. Приведенная формулировка включена в Закон 31 декабря 2005 г., в первоначальной редакции не было "слов об объектах, находящихся в собственности городского округа". Похожей формулировки нет в отношении муниципального района.

Дополнениями от 31 декабря 2005 г. к ведению муниципального района отнесено создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района, к ведению городского округа - создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе.

Закон более широко формулирует и последовательно расширяет вопросы местного значения муниципального района и городского округа в области здравоохранения, физкультуры и спорта, отдыха населения. Так, к ведению муниципального района, городского округа отнесена организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов (в начальную редакцию Закона от 18 июля 2006 г. добавлены стационарно-поликлинические учреждения).

После принятия Закона 2003 г. выявилось, что муниципальные образования не могут ограничиваться только организацией медицинской помощи, они в состоянии и масштабно решать оздоровительные задачи. Поэтому дополнениями от 29 декабря 2004 г. в число вопросов местного значения для муниципальных районов и городских округов было включено создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района.

Федеральный закон N 131-ФЗ определяет перечень вопросов местного значения как закрытый, гарантируя тем самым отграничение сферы муниципальной деятельности от сферы деятельности органов государственной власти . Концепция закона в его первоначальной редакции заключалась в том, что все, что не отнесено Законом к вопросам местного значения, относится к сфере деятельности органов государственной власти и не может обеспечиваться средствами местного бюджета . Любое дело, поручаемое органам местного самоуправления органами государственной власти , поскольку оно не входит в рамки вопросов местного значения, является государственным делом и должно обеспечиваться соответствующими субвенциями из регионального или федерального бюджета. Таким путем ставилась преграда практике так называемых нефинансируемых мандатов, когда на органы местного самоуправления возлагались обязанности без всякого их подкрепления материальными и финансовыми ресурсами, что привело к тяжелому финансовому положению и до сих пор серьезно ограничивает их возможности в решении вопросов местного значения.

Третья отличительная особенность вопросов местного значения заключается в том, что самостоятельное их решение гарантируется закреплением в законе состава муниципального имущества применительно к этим вопросам (ст. 50). Реальная возможность решать какие-либо иные вопросы во многих случаях появляется, если состав узаконенного имущества соответственно расширяется.

Четвертая отличительная особенность вопросов местного значения заключается в том, что они относятся к компетенции муниципального образования как такового. Формулу Федерального закона N 131-ФЗ о вопросах местного значения соответствующего муниципального образования (ст. 14-16) следует понимать в том смысле, что эти вопросы решаются либо населением непосредственно, либо органами местного самоуправления, создаваемыми прямо или опосредованно тем же населением.

Как уже отмечалось выше, объем муниципальной деятельности столь велик, что население само не в состоянии его освоить. Поэтому основную долю вопросов местного значения решают органы местного самоуправления. В то же время население может в зависимости от обстоятельств решить любой из этих вопросов. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определяет, что на местный референдум выносятся вопросы местного значения.

У муниципального образования в лице соответствующего территориального сообщества, т.е. проживающего в данном муниципальном образовании населения, может быть своя собственная "исключительная" компетенция. Напомним, что федеральным законом, Конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Выше отмечалось, например, что в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ (ст. 59) вопросы введения и использования средств самообложения граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан). На сходах граждан, проводимых в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек решаются все важнейшие вопросы местного значения поселения (ст. 25).

Пятая примечательная черта вопросов местного значения состоит в том, что они определяются применительно к конкретным типам муниципальных образований. Федеральный закон N 154-ФЗ устанавливал единый для муниципальных образований всех типов перечень вопросов местного значения. Исключением являлись муниципальные образования, расположенные в границах другого муниципального образования - их компетенция разграничивалась законом субъекта Федерации, а в крупных городах, имеющих внутригородские муниципальные образования, - уставом города.

Федеральный закон N 131-ФЗ определяет перечень вопросов местного значения отдельно для муниципальных образований городских и сельских поселений, для муниципальных районов и для городских округов. Перечень вопросов местного значения для внутригородских муниципальных образований городов федерального значения устанавливается законами городов федерального значения с учетом соответствующих положений Федерального закона и исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

Такой подход к определению вопросов местного значения позволяет лучше учесть особенности содержания деятельности муниципалитетов различных типов, специфические условия их деятельности.

Определяя вопросы местного значения, Федеральный закон N 131-ФЗ существенно уточнил функциональную характеристику местного самоуправления по сравнению с Федеральным законом N 154-ФЗ. В связи с этим некоторые вопросы местного значения перестали быть таковыми, поскольку целиком вошли в состав предметов ведения органов государственной власти субъектов Федерации (например, обеспечение социальной поддержки населения). Другие подразделились на части. И теперь одни их элементы входят в перечень вопросов местного значения, а другие - в состав полномочий региональных органов государственной власти. Например, что касается организации общего образования, то у муниципалитетов осталось содержание школьных зданий плюс оплата коммунальных расходов ; сохранилась и организация бесплатного дошкольного образования.

К октябрю 2003 г. Федеральный закон N 131-ФЗ насчитывал 22 вопроса местного значения поселений, 20 - муниципального района и 27 - городского округа. Ныне их значительно больше. В основном они однотипны для органов местного самоуправления разных уровней, хотя и имеют разное содержание для каждого уровня. Кроме того, некоторые вопросы относятся только к органам местного самоуправления одного уровня. Взяв их в совокупности, можно условно сгруппировать их содержание. Группировка эта выглядит следующим образом: формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности данного муниципального образования; выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района. Это нынешние вопросы, связанные с финансово-хозяйственной деятельностью, причем предпоследний характерен только для муниципального района.

В области социально-бытового обслуживания населения: организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, при этом тепло- и газоснабжение не вменено в обязанность муниципального района; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения.

В сфере культуры: организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального образования; охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения; создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении; создание музеев.

В сфере образования: организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти ; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время (в городском округе); организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время (в муниципальном районе); создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования (в городских округах); осуществление функций учредителя муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 г. (в муниципальных районах).

В области медицинского обслуживания: организация оказания на территории муниципального района (за исключением территорий поселений, включенных в утвержденный перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти , осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; организация оказания на территории городского округа (за исключением территорий городских округов, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти , осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории муниципального района первичной медико-санитарной помощи (для городских округов и муниципальных районов).

К этим вопросам, связанным с оказанием медицинской помощи, примыкают вопросы, решение которых направлено на охрану здоровья граждан. Это: обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий; создание условий для массового отдыха и организация обустройства мест массового отдыха населения; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения; создание условий для обеспечения поселений услугами по организации досуга и услугами организаций культуры; создание условий для развития туризма.

К строительным вопросам местного значения и вопросам предоставления жилья относятся: утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки; утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа; резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд; осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа; утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд; утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения; обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством , организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда , создание условий для жилищного строительства; осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.

Благоустройство муниципалитетов обеспечивается решением таких вопросов, как: организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа; организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения; выдача разрешений на установку рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом "О рекламе" (для городских округов и муниципальных районов); присвоение наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан, установление нумерации домов, организация освещения улиц и установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов.

Из всего этого следует вывод: решая задачу утверждения и развития местного самоуправления, необходимо при определении вопросов местного значения придерживаться функционального назначения данного демократического института, исключающего по своей природе решение задач, прежде всего присущих органам государственной власти или предпринимательским структурам.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения

За каждым из перечисленных вопросов местного значения (да и крупных государственных полномочий, переданных муниципальным органам) тянется шлейф полномочий (конкретных прав и обязанностей) органов местного самоуправления , которые составляют юридические средства решения этих вопросов. Таких полномочий очень много, они, как правило, содержатся в федеральных и региональных законах , уставах муниципальных образований , перечислить которые достаточно сложно, поскольку весь массив их составит не одну многостраничную книгу. Правда, решить эту задачу может помочь применение компьютерной информационной технологии. Только пока не ясны цели решения такой задачи.

Тем не менее законодатель счел необходимым выделить некоторые из полномочий и поместить их в статутном законе о местном самоуправлении . Такая мера вызвана значением полномочий, названных в ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ. Этими полномочиями являются: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; установление официальных символов муниципального образования; создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа; установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами; регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения; полномочия по организации теплоснабжения, предусмотренные Федеральным законом "О теплоснабжении"; организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов , местного референдума , голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации ; учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации; осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами; организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений; утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности , организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.

Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных п. 7.1-9, 15 и 19 ч. 1 ст. 14 настоящего Федерального закона, и вопросов местного значения городских округов, предусмотренных п. 7.1-11, 20 и 25 ч. 1 ст. 16 настоящего Федерального закона.

К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.

К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.

Кроме перечня полномочий, в ст. 17 устанавливаются общие правила наделения муниципалитетов полномочиями и принцип осуществления органами местного самоуправления этих полномочий.

Во-первых, здесь определяется, что иными (кроме перечисленных) полномочиями органы местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом могут наделяться уставами муниципальных образований. Позднее положение было уточнено и расширено. И, во-вторых, что по вопросам, отнесенным в соответствии со ст. 14, 15 и 16 настоящего Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения. Ныне по смыслу этой нормы не только Федеральный закон N 131-ФЗ может определять полномочия органов местного самоуправления, но и другие федеральные законы, как, собственно, это и было на практике.

В статье 17 сказано также: полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

Анализируя состав полномочий органов местного самоуправления, установленный в ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, следует прежде всего отметить, что это наиболее значимые, "главные" из полномочий муниципалитетов, без осуществления которых нельзя решить многие вопросы местного значения. В первую очередь это касается полномочий организационно-правового порядка, составляющих значительную часть установленных полномочий (назовем ее первой группой полномочий).

К ним можно отнести следующие: принятие Устава муниципального образования; издание муниципальных правовых актов; установление официальных символов муниципальных образований; организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения выборов, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления; принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития; организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления; учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов.

Эти полномочия касаются практически всех уровней местного самоуправления и всех вопросов местного значения. Без обладания большинством из них невозможно решить ни один из вопросов местного значения. Например, в Уставе определяются полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, что определяет необходимую правовую предпосылку их деятельности.

Издание муниципальных правовых актов является правовой формой решения вопросов местного значения, средством определения координат деятельности органов и должностных лиц муниципалитета. Для органов местного самоуправления не может быть выбора - решать или не решать вопросы местного значения, брать их "к производству" или не брать. "И хозяйственная, и общественная деятельность самоуправляющихся общественных групп, - писал А.И. Елистратов, - носит характер общественной миссии. Она соединена с определенными, основанными на праве, обязанностями для членов данной группы и для ее учреждений... Предписывая или допуская принудительное осуществление известных задач в порядке самоуправления, закон тем самым признает за этими задачами значение необходимых для общежития функций...".

Организационное и материально-техническое обеспечение подготовки проведения выборов - это установление самого факта местного самоуправления, это первичные действия для создания самих условий существования местного самоуправления.

Участие в обучении кадров местного самоуправления - полномочие столь же обязательное, сколь и необходимое для эффективного участия в решении вопросов местного значения всех, кто в этом должен участвовать. Это хорошее добавление к системе центров обучения муниципальных кадров, создаваемой сейчас федеральными органами.

Чрезвычайно большое значение для обеспечения гласности в работе органов местного самоуправления имеет учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов.

Гласность - это средство для борьбы с недостатками в работе муниципалитетов, которые ставятся под наблюдение самого населения, это в то же время способ привлечения граждан к работе органов местного самоуправления. Этому способствует и использование электронных средств информации. Сейчас уже многие муниципалитеты имеют свои сайты в Интернете, где помещают все интересующие избирателей сведения о работе органов местного самоуправления. Это, безусловно, перспективное направление организации работы муниципалитетов, которые вскоре может принести позитивные результаты.

Нельзя не обратить внимание на полномочие органов местного самоуправления принимать и реализовывать выполнение планов комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, а также организовывать сбор статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования. Работа муниципальных органов ставится этим на прочную организационную основу. Надо сказать, что Федеральный закон N 154-ФЗ вообще избегал использования понятия планирования , стремясь, надо полагать, отмежеваться от практики социалистического планирования как функции органов власти всех уровней советского периода. Но ведь планирование - условие нормально организованной деятельности любого управляющего органа. Различные виды планирования используются в практике органов местного самоуправления всех цивилизованных стран. В этой связи понятно, почему Федеральный закон N 131-ФЗ свидетельствует о планах и программах комплексного социально-экономического развития. Муниципалитеты, кроме того, могут принимать (и принимают) планы и по отдельным вопросам развития муниципальных образований - например, по благоустройству, развитию массовой физической культуры и спорта и др. Они могут разрабатывать и утверждать целевые программы, скажем, по дорожному или жилищному муниципальному строительству и т.д.

Понятие планов "комплексного социально-экономического развития" требует разъяснения. Ограничивается ли комплексное развитие муниципальных образований сугубо муниципальными нуждами, или оно затрагивает социально-экономические вопросы, решение которых связано, в частности, с деятельностью предприятий и организаций, относящихся не к муниципальной, а другим формам собственности ? В Федеральном законе N 154-ФЗ указывалось на то, что органы местного самоуправления координируют "в соответствии с законом" участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования (ст. 32). Речь шла о предприятиях, учреждениях и организациях без определения формы их собственности . Закон о такой координации принят не была, без него формула о "координации" оказалась слишком расплывчатой, чтобы ее можно было использовать на практике. В то же время идея о возможности влияния муниципалитета на то, что происходит в муниципальном образовании в целом, имеет смысл. На территории муниципального образования нет другого органа, кроме органа местного самоуправления, который был бы непосредственно заинтересован в гармоничном развитии его территории. Нельзя без ущерба для интересов населения вырывать муниципальную деятельность из контекста всей социально-экономической жизни поселения, района, городского округа. Только способы согласования усилий субъектов различных форм собственности должны быть предельно прояснены и формализованы. Это касается понятий "координация" и "планирование комплексного социально-экономического развития".

Конечно, план комплексного развития не может быть объемным документом "советского типа", в котором рассматривались бы, увязывались, строго расписывались по исполнителям все количественные параметры развития территории. На практике сейчас внедряются так называемые стратегические планы развития муниципальных образований, основанные на сбалансированности интересов и установлении отношений партнерства муниципальной власти, предпринимательских структур и местного сообщества. Они предполагают определение главных целей, ориентиров, направлений развития территорий, обеспечивающих ее конкурентоспособность как целостной единицы, а также конкурентоспособность отдельных отраслей экономики и социальной сферы муниципального образования. Однако и они неполны, поскольку такие "комплексные планы" зачастую не определяют способов, механизмов согласования интересов различных категорий собственников. Эта практика стремится быть связанной с реализацией общегосударственных задач роста объемов производства, бюджетных доходов , эффективного использования имеющихся финансовых, материальных и людских ресурсов.

Планы социально-экономического развития муниципальных образований не могут быть оторваны и от региональных планов социально-экономического развития. Только их гармоничное сочетание может послужить разработке и реализации приоритетных направлений роста как регионов, так и муниципальных образований, сбалансированного ресурсного обеспечения решения задач демографического, социального, социально-этнического, экономического и инфраструктурного характера. Чрезвычайно велико в этом отношении значение комплексного планирования для выравнивания весьма существенных различий между регионами и соответственно между муниципальными образованиями по важнейшим показателям в объемах промышленного производства и доходах на душу населения.

К сожалению, до настоящего времени нет федеральных законов, которые регулировали бы деятельность органов местного самоуправления в области планирования. Старые советские законы прекратили свое действие, а новые пока не созданы. Это в немалой степени тормозит организацию практики муниципального планирования, которая может быть значительно форсирована, если будет принят соответствующий законодательный акт.

Вторая группа полномочий органов местного самоуправления, определяемая ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, затрагивает экономические вопросы, решаемые муниципалитетом. Если первая группа полномочий, безусловно, относится к предмету муниципального права , о котором речь шла выше, вторую группу полномочий можно отнести к этому предмету лишь условно. Эти полномочия касаются самых острых вопросов жизнеобеспечения населения муниципальных образований, они затрагивают интересы каждого жителя села или города и нередко вызывают широкие дискуссии. Кроме того, в этой группе полномочий указаны права и обязанности органов местного самоуправления, на которые законодатель хотел обратить бы особое внимание муниципалитетов и которые связаны с появлением новых федеральных законов, воплощающих политику государства в сферах, затрагивающих нужды и потребности граждан. С момента принятия Федерального закона N 131-ФЗ перечень таких полномочий увеличился. Если в первоначальной редакции закона назывались девять полномочий, теперь их четырнадцать. Пять новых полномочий касаются именно экономической стороны деятельности муниципалитетов.

Особенно злободневны полномочия муниципалитетов в области тарифной политики, которая не пользуется особой популярностью у населения. Между тем тарифы, устанавливаемые органам местного самоуправления, дают возможность функционирования коммунальной инфраструктуры. Вопросы повышения тарифов и действительных затрат на обеспечение населения коммунальными услугами постоянно находятся в сфере федерального регулирования.

Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (в ред. от 31 декабря 2005 г.), в сущности, почти не предоставляет полномочий органам местного самоуправления в регулировании тарифов на эти виды энергии. В Законе лишь определено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями на государственное регулирование тарифов на тепловую энергию (за исключением производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования.

Решение органа местного самоуправления, принятое во исполнение переданных ему полномочий и противоречащее законодательству Российской Федерации об электроэнергетике или принятое с превышением предоставленной ему компетенции, подлежит отмене соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (в ред. от 29 декабря 2006 г.) более подробно определил роль муниципалитетов в регулировании тарифов, чему помогло определение и использование Законом новых понятий, относящихся к предмету регулирования Закона. В нем, в частности, определено, что организация коммунального комплекса - это юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, осуществляющее эксплуатацию системы (систем) коммунальной инфраструктуры, используемой (используемых) для производства товаров (оказания услуг) в целях обеспечения электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, и (или) осуществляющее эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.

Этот Закон четко определил сферы полномочий федеральных региональных и муниципальных органов в области регулирования тарифов на товары и услуги разных видов и разных производителей этих товаров и услуг.

Полномочия конкретных органов местного самоуправления таковы:

Представительные органы муниципальных образований осуществляют такие полномочия в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса (кроме полномочий региональных органов), которые регулируют тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в случае, если потребители, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов, находятся в границах нескольких городских округов или нескольких городских, сельских поселений, расположенных на территориях нескольких (одного) муниципальных районов (муниципального района) субъекта Российской Федерации, и потребители каждого из этих муниципальных образований потребляют не более 80% в натуральном выражении товаров и услуг этой организации коммунального комплекса, а именно: утверждают в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры; утверждают инвестиционные программы организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры; устанавливают надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.

Другие органы местного самоуправления осуществляют следующие полномочия в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса: определяют метод регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса; устанавливают систему критериев, используемых для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса; согласовывают производственные программы организаций коммунального комплекса; утверждают технические задания по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры; рассматривают проекты инвестиционных программ организации коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры; осуществляют расчет цен (тарифов) для потребителей; устанавливают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта Российской Федерации для соответствующего муниципального образования, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение; публикуют информацию о тарифах и надбавках, производственных программах и об инвестиционных программах организаций коммунального комплекса, а также о результатах мониторинга выполнения этих программ; участвуют в разработке проектов договоров , заключаемых в целях развития систем коммунальной инфраструктуры; заключают с организациями коммунального комплекса договоры в целях развития систем коммунальной инфраструктуры, определяющие условия выполнения инвестиционных программ организаций коммунального комплекса; осуществляют мониторинг выполнения производственных программ и инвестиционных программ; привлекают соответствующие организации для проведения экспертизы обоснованности проектов производственных программ, проверки обоснованности расчета соответствующих им тарифов, а также для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса; принимают решения и выдают предписания в пределах своих полномочий, установленных настоящим Федеральным законом, которые обязательны для исполнения организациями коммунального комплекса; запрашивают информацию у организаций коммунального комплекса, предусмотренную настоящим Федеральным законом и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Органы регулирования муниципальных образований регулируют тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в случае, если потребители соответствующего муниципального образования, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов, потребляют более 80% товаров и услуг этих организаций коммунального комплекса, а также регулируют тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организации коммунального комплекса на подключение, надбавки на товары и услуги организации коммунального комплекса и надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.

Органы регулирования муниципальных образований в пределах своей компетенции устанавливают надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта Российской Федерации для соответствующего муниципального образования, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение в отношении организаций коммунального комплекса.

Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры разрабатывается органом местного самоуправления в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований. Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры утверждается представительным органом муниципального образования. Инвестиционная программа организации коммунального комплекса разрабатывается на основании условий технического задания, утверждаемого главой местной администрации и разрабатываемого в соответствии с программой комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры.

Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 273-ФЗ в перечень полномочий органов местного самоуправления был введен пункт о полномочиях муниципалитетов по организации теплоснабжения, предусмотренных Федеральным законом "О теплоснабжении".

Органы местного самоуправления поселений и городских округов наделены полномочиями: организации и обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, городских округов, в том числе принятия мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств; рассмотрения обращений потребителей по вопросам надежности теплоснабжения в порядке, установленном правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации; реализации предусмотренных ч. 5-7 ст. 7 настоящего Федерального закона полномочий в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения; выполнения требований, установленных правилами оценки готовности поселений, городских округов к отопительному периоду, и контроль за готовностью теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, отдельных категорий потребителей к отопительному периоду; согласования вывода источников тепловой энергии, тепловых сетей в ремонт и из эксплуатации; утверждения схем теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения менее 500 тыс. человек , в том числе определение единой теплоснабжающей организации; согласования инвестиционных программ организации, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Полномочия органов местного самоуправления городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга по организации теплоснабжения на внутригородских территориях определяются законами указанных субъектов Российской Федерации исходя из необходимости сохранения единства городских хозяйств с учетом положений настоящего Федерального закона.

Органы местного самоуправления поселений, городских округов в порядке осуществления полномочий в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения обращаются в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области регулирования цен (тарифов) с предложением о принятии решения об отмене регулирования тарифов на тепловую энергию (мощность).

Органы местного самоуправления поселений, городских округов могут наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями на утверждение инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, полномочиями на государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (за исключением тепловой энергии (мощности), производимой электростанциями в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования.

Органы местного самоуправления поселений, городских округов в пределах переданных им в соответствии с настоящей статьей полномочий вправе запрашивать у организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, и получать от них информацию и необходимые материалы по вопросам установления, изменения и применения цен (тарифов), регулируемых в соответствии с настоящим Федеральным законом, в формате и в сроки , которые определяются указанными органами. Органы местного самоуправления поселений, городских округов не могут быть наделены полномочиями на государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность), если на территориях этих поселений, городских округов осуществляют деятельность теплоснабжающие организации с участием данных муниципальных образований, муниципальные унитарные предприятия .

Решение органа местного самоуправления поселения или городского округа, принятое во исполнение переданных в соответствии с настоящей статьей полномочий, но противоречащее законодательству Российской Федерации или принятое с превышением предоставленной ему компетенции, подлежит отмене органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Как отмечалось выше, многие органы местного самоуправления уже начали работу по осуществлению этих полномочий.

В городе Новый Уренгой приняли и приступили к реализации муниципальной целевой программы "Энергосбережение и повышение энергоэффективности в муниципальном образовании город Новый Уренгой на 2010-2013 годы". На первоначальном этапе внимание уделено оснащению всех городских объектов в капитальном исполнении приборами учета коммунальных ресурсов. Собственники заботятся об установлении общедомовых приборов учета, которые позволяют контролировать не только объемы потребления, но и параметры качества ресурсов (давление, температуру), а также определять потери воды по пути от центрального теплового пункта до дома при расчетах с ресурсоснабжающими организациями, выявлять утечки в системах водо- и теплоснабжения многоквартирного дома и дают реальные возможности для ресурсосбережения. В целом на мероприятия по энергосбережению в рамках муниципальной целевой программы с 2010 по 2013 г. планируется потратить почти 449 млн. руб. Источники финансирования - средства окружного бюджета , средства предприятий, собственников многоквартирных домов, инвесторов. Задача органов местного самоуправления сегодня - сделать энергосбережение выгодным бизнесом как для организаций, профессионально занимающихся энергосбережением, так и для инвесторов, внедрить организационно-правовые и финансовые механизмы перевода жилищно-коммунальной и бюджетной сфер деятельности на энергоэффективный путь развития.

Недавно в ст. 17 было внесено полномочие, связанное с принятием Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Известно, что в России расходуется на единицу продукции значительно больше энергии, чем в развитых странах, в том числе в сфере коммунального хозяйства. Политика государства заключается в создании правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Закон определил полномочия всех уровней власти в этой сфере, в том числе и органов местного самоуправления.

К их полномочиям отнесены:

1. разработка и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
2. установление требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организаций коммунального комплекса, цены (тарифы) на товары, услуги которых подлежат установлению органами местного самоуправления;
3. информационное обеспечение мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, определенных в качестве обязательных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также предусмотренных соответствующей муниципальной программой в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
4. координация мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности и контроль за их проведением муниципальными учреждениями, муниципальными унитарными предприятиями.

В связи с продолжающимся кризисом и непреодоленной безработицей актуальное значение приобретает полномочие поселений и городских округов о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств в целях решения ряда вопросов местного значения). Как показывает практика, в ряде городов и поселений приняты программы организации таких работ в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ и постановлением Правительства РФ от 14 января 1997 г. N 875 "Об утверждении Положения об организации общественных работ". Такая программа, в частности, принята Ульяновской городской Думой от 26 января 2009 г.

Цели программы: стимулирование создания рабочих мест, сохранение мотивации к труду у лиц, имеющих длительный перерыв в работе или не имеющих опыта работы, осуществление потребностей в выполнении работ, имеющих временный или сезонный характер.

Общественные работы организуются по следующим направлениям: строительство автомобильных дорог, их ремонт и содержание, прокладка водопроводных, газовых, канализационных и других коммуникаций; проведение сельскохозяйственных мелиоративных (ирригационных) работ, работ в лесном хозяйстве, заготовка, переработка и хранение сельскохозяйственной продукции; строительство жилья, реконструкция жилого фонда, объектов социально-культурного назначения, восстановление историко-архитектурных памятников, комплексов, заповедных зон; обслуживание пассажирского транспорта, работа организаций связи; эксплуатация жилищно-коммунального хозяйства и бытовое обслуживание населения; озеленение и благоустройство территорий, развитие лесопаркового хозяйства, зон отдыха и туризма; уход за престарелыми, инвалидами и больными; обеспечение оздоровления и отдыха детей в период каникул, обслуживание санаторно-курортных зон; организация сбора и переработки вторичного сырья и отходов; проведение мероприятий общественно-культурного назначения (перепись населения, спортивные соревнования, фестивали и т.д.); другие направления трудовой деятельности.

Объем затрат по организации общественных работ в части оплаты труда определен в сумме 6500 тыс. руб. на основании следующих исходных данных: 1189 рабочих мест - расчетное число количества рабочих мест; период участия в общественных работах - месяц; минимальный размер оплаты труда - 4330 руб. в месяц за отработанную норму рабочего времени и выполненную норму труда.

Реализацию мероприятий Программы осуществляет мэрия города Ульяновска (главные распорядители бюджетных средств - Комитет жилищно-коммунального хозяйства мэрии города Ульяновска, Комитет здравоохранения мэрии города Ульяновска, Управление образования мэрии города Ульяновска, Управление культуры и организации досуга населения мэрии города Ульяновска, Комитет по делам молодежи мэрии города Ульяновска, Комитет по физической культуре и спорту мэрии города Ульяновска), индивидуальные предприниматели , коммерческие организации , а также некоммерческие организации , осуществляющие деятельность, приносящую им доход.

Хозяйствующие субъекты определяются мэрией города Ульяновска в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Реализация мероприятий по организации общественных работ осуществляется с привлечением Областного государственного учреждения Центра занятости населения города Ульяновска (по согласованию).

Мэрия города Ульяновска: участвует в организации на территории муниципального образования "Город Ульяновск" общественных работ посредством определения хозяйствующих субъектов для участия в проведении общественных работ в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"; информирует областное государственное учреждение Центр занятости населения города Ульяновска о хозяйствующих субъектах, определенных для участия в проведении общественных работ; осуществляет финансирование мероприятий Программы в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете муниципального образования "Город Ульяновск"; осуществляет контроль за реализацией мероприятий Программы.

Хозяйствующие субъекты, определенные для участия в общественных работах: создают рабочие места для организации общественных работ; заключают трудовые договоры с гражданами, направленными для участия в общественных работах; оплачивают в соответствии с трудовыми договорами общественные работы.

Участие областного государственного учреждения Центра занятости населения города Ульяновска в реализации мероприятий Программы определяется в соответствии с компетенцией, установленной Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации".

В ряду полномочий органов местного самоуправления, установленных ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа.

Об этом речь пойдет ниже. Здесь же следует заметить, что, кроме полномочий, о которых идет речь в ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, федеральными законами и уставами муниципальных образований установлено огромное число полномочий органов местного самоуправления, которые входят в отрасли законодательства, в предметы отраслей права , не являющихся муниципальным правом. Изучением этих полномочий занимаются специалисты финансово-бюджетного, земельного, гражданского, трудового, административного, предпринимательского и других отраслей законодательства и права. Поэтому в настоящем учебнике о них речь не идет, поскольку им посвящены другие учебники и другие исследовательские работы.

Задача муниципального права, скорее, состоит не в том, чтобы констатировать обширные полномочия органов местного самоуправления в различных сферах и отраслях деятельности муниципалитетов, а в том, чтобы анализировать тенденции местного правотворчества в целом, опираясь, в частности и в особенности, на данные Федерального регистра уставов муниципальных образований и складывающегося Федерального регистра нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определять на данной основе потенциал правовых актов, пути их совершенствования и развития.

Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления

Статья 18.1, устанавливающая порядок оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления , включена в текст Федерального закона N 131-ФЗ Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ и, по существу, радикальным образом меняет отношения между органами местного самоуправления , органами государственной власти субъектов Федерации и федеральными органами государственной власти . Речь идет не о государственном контроле за выполнением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, не о надзоре за законностью действий муниципалитетов при решении вопросов местного значения, а именно об эффективности, логично связанной с целесообразностью усилий органов местного самоуправления.

Если точно следовать смыслу ст. 18.1, то в ней как бы говорится о выявлении в ряде муниципалитетов "отличников" и соответствующем их поощрении. На самом деле речь идет о тотальном мониторинге работы органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения - недаром же ст. 18, трактующая об оценке деятельности муниципалитетов, поставлена сразу после статей, определяющих круг вопросов местного значения для каждого уровня местного самоуправления.

Местное самоуправление поставлено под неусыпное око органов государственной власти субъектов Федерации, и, естественно, ждать при этом проявления инициативы и новаций в решении вопросов их компетенции от них не стоит.

И ни слова об оценке работы органов местного самоуправлением населением, ничего о подотчетности их избирателям, никаких намеков о подконтрольности исполнительно-распорядительных органов представительным органам (ст. 24, ч. 9 ст. 35, ч. 5 ст. 36 и др.), будто эта статья из другого закона.

Казалось бы, к чему отрицать полезность оценки работы муниципалитетов и со стороны государственных органов - компетентной и профессиональной? Но ведь эта оценка особая, вопреки самостоятельному, пусть иногда, а может и чаще, с ошибками решения местных дел. Достаточно познакомиться с распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. N 1313 (в ред. от 18 декабря 2010 г.), чтобы понять, что означает на деле эта "оценка" и каков ее порядок.

Начнем с количества показателей, которые должны представить органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (поселений оценка почему-то не касается, хотя самое интересное для региональных и федеральных органов государственной власти, с точки зрения положения дел, находится именно в поселениях, особенно сельских).

Особенность российского местного самоуправления состоит, в частности, в том, что в отличие от других стран, где рядом с органами местного самоуправления действуют местные органы государственной власти , берущие на себя ответственность за осуществление государственных дел, в России органам местного самоуправления поручаются решения некоторых этих дел.

Государственные полномочия или полномочия органов государственной власти - это полномочия, правовые, организационные, социально-экономические и иные, последствия применения которых связаны не только с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования , как это характерно для полномочий органов местного самоуправления, но и населения соответственно всего государства или субъекта Федерации. Они осуществляются в конечном счете для реализации конституционных прав и свобод граждан РФ, но в большинстве случаев с ними непосредственно могут быть не связаны. Таковы, например, полномочия органов государственной власти по обороне государства, обеспечению безопасности, организации энергетических систем и т.д.

В действительности и органы государственной власти занимаются вопросами, прямо касающимися запросов и нужд населения. Достаточно напомнить о проблемах жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования, социального обеспечения , постоянно находящихся в повестке дня Правительства РФ и других государственных органов . Именно в этой связи надо понимать установленную Конституцией РФ возможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Содержание государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, разнообразно. Установить полный перечень очень трудно, если иметь в виду, что передача государственных полномочий связана с конкретными обстоятельствами, при которых решение данных вопросов наиболее эффективно на самоуправленческом уровне и при изменении которых эти полномочия могут быть возвращены соответствующему органу государственной власти.

Конституционная концепция наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями предполагает: решение, прежде всего, вопросов местного значения (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ); возможность (не обязательность) наделения государственными полномочиями указанных органов; ограничение этой возможности отдельными государственными полномочиями; передачу необходимых для осуществления данных полномочий материальных и финансовых средств; особый, включающий государственный контроль , режим осуществления переданных полномочий (более жесткий, чем режим решения вопросов местного значения); наделение государственными полномочиями производится только законом (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).

В принципе, государство для выполнения этих полномочий могло бы создавать на местах свои структуры. Однако, избегая усложнения управленческих структур, оно делегирует некоторые дела уже действующим на местах органам местного самоуправления.

Предусматривая эту возможность, Конституция одновременно содержит правовые гарантии против такого ее использования, которое может помешать осуществлению главной функции местного самоуправления, содержащейся в той же Конституции, - решению вопросов местного значения.

К сожалению, приходится констатировать, что конституционные положения о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями выполняются не в соответствии с буквой и духом Основного закона.

Федеральный закон N 131-ФЗ о возможности, альтернативности наделения органов местного самоуправления не вспоминает. Он прямо устанавливает, что отдельные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное (т.е. если осуществление этих полномочий поселенческими муниципалитетами) не определено Федеральным законом или законом субъекта Федерации. Кроме того, государственные органы имеют право отменять муниципальные правовые акты, регулирующие осуществление переданных государственных полномочий. Более того, предусматривается ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц не только при нарушении Закона, но и в случае ненадлежащего осуществления ими переданных государственных полномочий (ст. 72 указанного Закона). Ответственность за ненадлежащее осуществление государственных полномочий по смыслу ст. 73 и 74 Федерального закона N 131-ФЗ наступает в виде роспуска представительного органа или отрешения от должности главы муниципального образования независимо от того, как они решали вопросы местного значения, т.е. как они выполняли свое основное функциональное назначение. Таким образом, по закону осуществление госполномочий органами местного самоуправления может быть поставлено выше выполнения ими функций, ради которых они, собственно, создавались.

Что касается конституционного понятия "отдельных" государственных полномочий, то законодатель, пользуясь недостаточно формализованным смыслом этого понятия, расширяет их число так, что они, в сущности, "отдельными" быть перестают. В этом отношении характерно, что, во-первых, федеральные органы государственной власти, по сути, могут наделять органы местного самоуправления теми полномочиями, которые они сочтут нужными. В ряде отраслевых федеральных законов прямо указывается на возможность передачи тех или иных полномочий органам местного самоуправления. Например, в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (в ред. от 31 декабря 2005 г.) говорится, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха; согласно Лесному кодексу РФ муниципалитеты могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов; Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (в ред. от 30 июня 2006 г.) органы местного самоуправления могут получать отдельные госполномочия по ведению государственного земельного кадастра; на основании Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе " полномочия Российской Федерации на осуществление воинского учета на территориях , на которых отсутствуют военные комиссариаты, передаются органам местного самоуправления поселений и городских округов и др. Справедливости ради надо отметить и то, что некоторые из указанных полномочий связаны с обеспечением условий (природных) жизни населения. Но большинство - нет. До недавнего времени действовало общее правило: если федеральные органы государственной власти передают какие-либо полномочия региональным органам, те могут их передавать дальше - органам местного самоуправления. Иногда об этом прямо указывается в Федеральном законе о передаче конкретных полномочий. Иногда нет. И этим широко пользовались некоторые субъекты Федерации, "спуская вниз" полномочия, которые они должны были осуществлять сами. Не так давно это правило было отменено. Теперь субъекты Федерации могут передавать органам местного самоуправления полученные от федеральных органов полномочия, если об этом прямо указывается в соответствующем федеральном законе. К этому времени уже много полномочий было передано органам местного самоуправления.

Во-вторых, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации " определил, что из 87 полномочий органов государственной власти субъектов Федерации 49 могут быть переданы органам местного самоуправления. Одна часть этих полномочий прямо или косвенно связана с обеспечением условий жизни жителей муниципальных образований, оказанием им социальных услуг. Другая их часть никакого отношения к функциональной природе местного самоуправления не имеет. Вот некоторые из них: организация и осуществление региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъектов Федерации; осуществление государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и др.

Согласно ст. 19 указанного Закона финансовое обеспечение государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов . Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать: вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты; перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня; порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий; порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль; условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, также должен содержать положения, определяющие: права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти , предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам; права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.

По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным ст. 19 настоящего Федерального закона, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны в соответствии с требованиями ст. 19 настоящего Федерального закона предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Конкретно к концу 2010 г. в соответствии с законами субъектов Федерации из числа полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов были переданы следующие полномочия: назначение и выплаты материальной помощи различным категориям граждан (малоимущим и многодетным семьям ; гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, пенсионерам и др.); оказание медико-социальных услуг гражданам и социальное обслуживание детей-сирот и детей , оставшихся без попечения родителей ; хранение, комплектование, учет использования архивных документов, относящихся к собственности субъектов Федерации; лицензирование розничной продажи алкогольной продукции; лицензирование образовательной деятельности муниципальных учреждений; создание и обеспечение деятельности административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних ; оказание населению специализированной медицинской помощи в туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах, специализированных домах ребенка и других специализированных медицинских учреждений; регулирование цен на тепловую энергию, топливо, газ, перевозки на городском транспорте и т.д.; управление лесным фондом; ведение градостроительных и земельных кадастров; распоряжение земельными участками; охрана труда и заключение коллективных договоров и др.

Насколько эти полномочия "тяжеловесны", можно судить особенно по тем случаям, когда передаются, по существу, не полномочия, а вопросы государственного значения, сами состоящие из полномочий, включающих ряд прав и обязанностей.

Например, Закон Иркутской области от 15 ноября 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области охраны труда" установил, что органы местного самоуправления наделяются следующими государственными полномочиями: координация и методическое руководство работой служб охраны труда в организациях независимо от их организационно-правовых форм, расположенных на территории соответствующего муниципального образования; организация проведения обучения и проверки знаний работников, включая руководителей и специалистов, в области охраны труда; анализ состояния условий и охраны труда, причин несчастных случаев на производстве и профессиональной заболеваемости на территории муниципального образования; организация учета потребности в средствах индивидуальной защиты, работа без применения которых запрещена соответствующими нормативными правовыми актами; обследование соответствия условий труда государственным требованиям охраны труда в организациях, расположенных на территории соответствующего муниципального образования, в целях осуществления исполнительным органом государственной власти области по управлению в области труда и охраны труда государственной экспертизы условий труда по запросам работодателей.

Органы местного самоуправления при осуществлении этих полномочий имеют право: принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления государственных полномочий на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и законами области; обращаться в исполнительный орган государственной власти области по управлению в области труда и охраны труда за оказанием методической помощи по вопросам осуществления государственных полномочий; в установленном порядке посещать организации всех организационно-правовых форм и форм собственности , запрашивать и получать информацию, необходимую для осуществления государственных полномочий; создавать в установленном порядке комиссии с участием представителей соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций для осуществления взаимодействия в области охраны труда на территории соответствующего муниципального образования; обращаться в соответствующие органы государственной власти по вопросам проведения в установленном порядке проверок по фактам нарушений трудового законодательства, иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права , и передаче соответствующих материалов в правоохранительные органы о привлечении виновных лиц к ответственности, а также по вопросам предъявления в суд исков о ликвидации организации или прекращении деятельности ее структурного подразделения вследствие нарушения требований охраны труда; в случаях и порядке, установленных законодательством, принимать участие в деятельности комиссий, расследующих несчастные случаи на производстве; дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления обязаны в то же время: осуществлять государственные полномочия в соответствии с федеральным и областным законодательством; не допускать нецелевое использование финансовых средств, переданных из областного бюджета на осуществление государственных полномочий; представлять в уполномоченный орган государственной власти области материалы, документы и отчеты по вопросам осуществления государственных полномочий; исполнять выданные в пределах компетенции письменные предписания уполномоченного органа государственной власти области, иных органов государственной власти области об устранении нарушений требований законодательства по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления государственных полномочий.

Причем нагрузка на разные муниципалитеты в связи с наделением их государственными полномочиями оказалась явно неравномерной. В Красноярском крае региональные органы приняли 27 законов по таким вопросам, в Новгородской области - 16, в Ставропольском крае и Томской области - по 13 и т.д. Таким образом, одни муниципалитеты оказались государственно-содержательными значительно больше, чем другие. Отдавая главное внимание выполнению государственных полномочий (не в последнюю очередь под страхом санкций за их невыполнение), они, естественно, меньше занимались вопросами местного значения. У органов местного самоуправления ряда городов и муниципальных районов до 35-40% бюджетных расходов уходило на осуществление именно государственных полномочий. Вопросы же местного значения, т.е. ради решения которых и создается местное самоуправление, оказывались на втором плане.

Надо признать, что большинство государственных полномочий связано с оказанием социальной помощи отдельным категориям граждан, организацией специализированной медицинской помощи населению, бесплатного дошкольного образования и т.д. Напомню: когда готовился и принимался Федеральный закон N 131-ФЗ, предполагалось, что часть полномочий, передаваемая органам государственной власти, будет затем возвращена местному самоуправлению, но уже в другом качестве - в качестве "отдельных государственных полномочий". Таким путем намечалось решить сразу две задачи: с одной стороны, подкрепить эти полномочия с финансовой стороны в расчете на то, что они будут финансироваться с уровня субъектов Федерации, а с другой - ужесточить режим их осуществления, сделать более строгим их выполнение. Что касается финансирования, то задача решена отнюдь не в должной мере. Переданные полномочия плохо обеспечиваются денежными и материальными средствами. Зато удалось ввести исполнение этих полномочий под строгий государственный контроль.

Уместно вспомнить Конституцию СССР 1977 г. Она содержала статьи, в которых говорилось, что местные Советы решают все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов (ч. 1 ст. 146); руководят на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством, утверждают планы экономического и социально-культурного строительства (ч. 2 ст. 146); в пределах своих полномочий обеспечивают комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществляют контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями , учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координируют и контролируют их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения (ст. 147).

Может быть, наши законодатели имеют в виду именно эту функциональную модель местной власти, наделяя муниципалитеты все новыми "отдельными государственными полномочиями". Эта модель имеет мало общего с местным самоуправлением, существующим в развитых цивилизованных странах и закрепленным действующей Конституцией Российской Федерации.

Конечно, у нашего местного самоуправления есть особенности, которые вызываются конкретными историческими условиями, требованиями переходного периода. Возможно, что наделение органов местного самоуправления несколько большим объемом государственных дел, чем это обычно принято, оправданно. Однако в этом деле (как и во всяком серьезном деле) следует соблюдать меру, позволяющую сохранять "природные" качества муниципального уровня публичной власти. Органы государственной власти, передавая на решение муниципалитетам государственные дела, должны принимать во внимание изначальное функциональное назначение местного самоуправления, гарантируя его сохранение "в первородном виде".

Существует мнение о том, чтобы установить в законе перечень госполномочий, которые не могут передаваться органам местного самоуправления. Надо заметить, что применительно к органам государственной власти субъектов Федерации такой перечень по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами за счет средств бюджета субъекта Федерации, установлен ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации" (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ). Однако этот перечень позволяет, как мы видели, передавать органам местного самоуправления ряд вопросов, не отвечающих их функциональному назначению. В принципе, нет ограничений и для передачи муниципальным органам полномочий, входящих в собственную компетенцию субъектов Федерации (хотя, как признают некоторые исследователи, таковой к настоящему времени фактически не существует).

С учетом сложившейся ситуации, с нашей точки зрения, целесообразно в законодательном порядке сделать следующее: ограничить уже установленный круг полномочий, которые органы государственной власти субъектов Федерации могут передавать муниципалитетам (по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов); пересмотреть полномочия федеральных органов, которыми согласно принятым отраслевым федеральным законам могут наделяться муниципальные органы с целью их ограничения; в Федеральном законе N 131-ФЗ определить содержательные правовые рамки, позволяющие наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями, установить их хотя бы приблизительную меру; чтобы эти полномочия были действительно "отдельными", т.е. такими, какими их определяет Конституция РФ, установить в указанном Законе, что по своему объему госполномочия не могут быть слишком велики (во всяком случае, их объем должен соответствовать типу, уровню местного самоуправления, их возможностям), а по характеру должны приближаться к вопросам местного значения; передача госполномочий на самоуправленческий уровень должна приводить к более эффективному их осуществлению.

Вопросы местного значения – основа деятельности местного самоуправления

Сфера реализации местного самоуправления определяется в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ через понятие «вопросы местного значения», содержание которого отчасти раскрывается в ч. 1 ст. 132: это вопросы муниципальной собственности, формирования, утверждения и ис­полнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, охраны общественного порядка и иные вопросы местного значения.

Материальный - вопросы должны были касаться непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образова­ния;

Формально-юридический - они должны быть отнесены к вопросам местного значения уставом муниципального образования в соответ­ствии с Конституцией РФ, федеральным законом, законами субъектов РФ.

Материальный критерий носит во многом оценочный характер. Поэтому Закон (ст. 6) содержал перечень соответствующих вопросов из 30 позиций, который не являлся исчерпывающим.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также исходит из сочетания материального и формального критериев при определении вопросов местного значения. Согласно ст. 2 вопросы местного значе­ния - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответ­ствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осу­ществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Важные подходы, связанные с конституционным истолкованием вопросов местного самоуправления, содержатся в решениях Конституционного Суда РФ. Правовая позиция, согласно которой из прямо­го предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что эти вопросы могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти, была выражена Конституционным Судом РФ в постановлениях по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 24 янва­ря 1997 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» /14/ и по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 15 января 1998 г. «Об органах исполнительной власти в Республи­ке Коми». /13/ На органы же государственной власти, как следует из этой позиции, возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для ста­новления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области /11/ был выражен ряд значи­мых для характеристики самостоятельности населения в решении во­просов местного значения позиций. Согласно постановлению из пря­мого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует: вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправ­ления или население непосредственно, а не органы государственной вла­сти; «недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного, самоуправления (ст. 12 и 130, ч. 1 ст. 132, ст. 133 Конституции РФ). В то же время она связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ), поскольку любое такое ограничение непо­средственно влияет на нормативно-правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления». Из это­го делается вывод о недопустимости даже добровольной передачи хотя бы части полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти. Подчеркнута в данном постановлении Кон­ституционного Суда РФ (п. 4 мотивировочной части) и невозможность упразднения местного самоуправления на какой-либо территории, даже если это решение принято на местном референдуме.

Вопросы местного значения - это те вопросы, которые в обязатель­ном порядке должны реализовываться органами местного самоуправления соответствующего типа муниципального образования, т. е., по сути, решение вопросов местного значения есть обязанность местной власти, а не только право. /15/

вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 28.08.95 N 154-ФЗ, ст.1

Отличное определение

Неполное определение ↓

Вопросы местного значения

вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и законодательством осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Их решение должно соответствовать управленческим и материально-финансовым возможностям муниципального образования.

К вопросам местного значения относятся:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

4) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;

7.1) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения;

8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

9) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

10) создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

11) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения;

12) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

13) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения;

13.1) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении;

14) обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;

15) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;

16) формирование архивных фондов поселения;

17) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

18) организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

19) утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;

20) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;

21) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

22) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

23) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;

24) организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения;

25) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

26) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;

Неполное определение ↓