Договор
23.01.2021

Статья понятие и основные элементы муниципального правотворчества. Правотворчество муниципальных образований

Муниципальное правотворчество

Определение 1

Муниципальное правотворчество – это порядок деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, связанный с созданием правовых актов местного самоуправления в пределах установленной компетенции, которую предусматривают уставы муниципальных образований (МО) и федеральное законодательство.

Данный вид правотворчества осуществляется с целью достижения правового регулирования по вопросам местного значения на территории конкретного МО, а также для реализации полномочий выборных и других органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Правотворчество обязательно реализуется на основании правовых норм, закрепленных в Конституции, федеральных законах, региональных законах.

Правотворчество муниципальных образований включает в себя ряд стадий, среди которых:

  • проведение анализа определенных общественных отношений;
  • формирование мнений по поводу них;
  • подготовка проекта НПА;
  • внесение проекта в правотворческий орган;
  • рассмотрение проекта;
  • принятие проекта (обычно несколько чтений);
  • подписание принятого НПА;
  • -опубликование и вступление в силу.

Замечание 1

Каждый из указанных этапов может включать несколько стадий.

Порядок принятия актов муниципальных органов

Необходимое условие внесения проекта акта на рассмотрение в порядке законодательной инициативы, наличие следующих факторов:

  • текст проекта НПА в соответствии с законодательно установленными требованиями;
  • пояснительная записка, в которой содержатся цели, основные положения, прогноз последствий принятия НПА;
  • справка о состоянии законодательства, согласно затрагиваемой сфере правового регулирования;
  • перечень правовых актов органов и должностных лиц муниципального образования, которые необходимо отменить, изменить, дополнить или принять в связи с принятием НПА;
  • предложения о разработке нормативных правовых актов субъекта РФ, принятие которых необходимо для реализации данного правового акта органа или должностного лица местного самоуправления;
  • финансово-экономическое обоснование принятия НПА.

Следует отметить, что проект НПА на любой из стадий муниципального правотворчества может подвергаться экспертизе. В качестве предмета экспертизы может выступать соответствие положений проекта действующему федеральному и региональному законодательству, обеспеченность выносимых в проекте предложений различными ресурсами (финансовые и пр.), взаимосвязь данного проекта с системой законодательства; соответствие проекта требованиям науки и практики и пр.

Также, в связи с рассмотрением проекта может потребоваться не только правовая экспертиза, но и специализированная, в качестве примера можно привести назначение экологической экспертизы. Одновременно по проекту могут проводиться несколько разных экспертиз. Результаты экспертизы обладают рекомендательным характером.

Основные этапы при рассмотрении проекта на заседании представительного органа местного самоуправления:

  • Доклад автора проекта и заинтересованных лиц соответствующего муниципального органа;
  • Вопросы и ответы к указанным лицам;
  • Прения;
  • Принятие проекта;
  • Внесение в него поправок;
  • Их рассмотрение;
  • Окончательное принятие проекта.

Обычно проект НПА муниципальных образований рассматривается в два этапа (чтения), в случае внесения поправок – три этапа. Необходимо отметить, что принятие проекта может происходит как на одном заседании, так и на нескольких.

Обсуждение и голосование по поводу внесения поправок к проекту НПА завершает голосование по принятию акта в целом. До момента, когда проект предоставляется на голосование, осуществляется его юридико-техническая редакционная правка.

Представительный орган муниципального образования обладает правами по принятию проектов НПА при наличии кворума.

общество. 2015. № 1. С.403 -405.

5. Свистунов А.А., Субботин В.Н. Развитие юридического образования и науки: проблемы и перспективы // Юридическое образование и наука. 2008. № 3. С. 27-32.

Кузнецова С.П.

ПРОБЛЕМЫ ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА

Воронежский экономико-правовой институт

Ключевые слова: муниципальное правотворчество, правовой акт, нормативный правовой акт, реестр (регистр) нормативных правовых актов, полномочия органов местного самоуправления.

Аннотация: в данной статье рассмотрены вопросы муниципального парвотворчества, выявлены основные проблемы, предложены варианты решений проблематики в области муниципального правотворчества.

Keywords: municipal law-making, legal act, regulation, registry regulations, the powers of local governments.

Abstract: In this article the questions of municipal parvotvorchestva, the main problems, the variants of problems solutions in the field of municipal law-making.

Правотворчество - одно из приоритетных и достаточно проблемных направлений деятельности органов местного самоуправления. Это та область, которая порождает многочисленные прения, обсуждения в обществе и в деятельности органов местного самоуправления, а также в тенденции взаимодействия общества и органов власти.

При практическом применении нередко возникают вопросы разграничения нормативных правовых актов и правовых актов, не содержащих признаки нормативности. Поскольку именно нормативные правовые акты занимают главенствующее место в системе муниципального правотворчества, вопрос о критериях нормативности приобретает особую значимость в настоящее время.

Правотворческий процесс «на местном уровне» сталкивается с понятием «муниципального правового акта», при этом без разграничения их на нормативные и не нормативные акты.

Немаловажным фактором, влияющим на природу муниципальных правоотношений, является момент (дата) вступления муниципального

правового акта в юридическую силу.

Согласно статье 47 федерального закона от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Таким образом, законодатель вводит в практику два новых понятия «порядок опубликования» и «порядок обнародования». При этом мнение многих практикующих юристов, сталкивающихся с деятельностью органов местного самоуправления, сводится к тому, что главным критерием определения «нормативности» правового акта является момент его вступления в законную силу. При этом правовые акты после официального опубликования (обнародования) являются нормативными, а те, которые приобретают свою юридическую силу с момента подписания соответствующим уполномоченным должностным лицом, являются ненормативными актами.

Исследуя понятие «нормативный правовой акт», понимаем, это документ, изданный волей государственного властного органа, содержание которого обеспечено нормами права. Обращаясь к науке теории государства и права, понятие «норма права» представляет собой обще установленное и общеобязательное правило поведения индивидуумов, обеспеченное и санкционированное государством, отражающее права и обязанности участников общественных правоотношений и определяющее классификацию правомерного и неправомерного поведения членов гражданского общества.

На основании изложенного представляется, что порядок вступления правового акта в законную силу не может служить надлежащим и достаточным критерием определения его нормативности, без учета других иных его признаков.

В связи с чем, немаловажно на законодательном уровне определять критерии «нормативности» правовых актов и, соответственно, классифицировать их в системе. Подобная неопределенность и различие подходов и мнений влекут большие проблемы в правоприменительной практике, образовывают неоднозначность толкования, порождают коллизии и пробелы в праве.

Нормативные муниципальные правовые акты в органах местного самоуправления проходят определенную систематизацию, подлежат

обязательному включению в Реестры нормативных правовых актов, их проекты в неукоснительном порядке проходят правовую, антикоррупционную, общественную (в случаях, касающихся правовой и нормативной регламентации проведения административной реформы в Российской Федерации) экспертизы, то есть законодательно предусмотрен их особый порядок внесения, утверждения, согласования, принятия, подписания, опубликования (обнародования).

Таким образом, в обществе давно назрела необходимость четкой и правильной регламентации и определения нормативности правовых актов, принимаемых и издаваемых муниципалитетами. Отсутствие четкой регламентации, разрозненность правовых актов муниципалитетов, недостаточная квалификационная подготовка лиц, обеспечивающих подготовку нормативных правовых актов, приводят к многочисленным коллизиям.

В этой связи, анализируя субъектный состав лиц, обладающих правотворческой инициативой, наиболее «кризисной», на наш взгляд, является сфера принятия нормативных правовых актов в рамках правотворческой инициативы со стороны населения, ведь он определяет и волю соответствующего института гражданского общества, и провозглашает его, будучи учтенной в тексте самого правового акта.

Необходимо заметить, что муниципальное правотворчество неоднородно и имеет характерные черты - гражданское общество (население) «на местах», а также органы местного самоуправления и их должностные лица относительно самостоятельны в осуществлении власти «на местах», в муниципалитетах. Они призваны реализовывать, провозглашать, защищать и охранять права и свободы, законные интересы своего общества, в том числе при осуществлении полномочий по реализации вопросов местного значения. Но при всей «самостоятельности» субъектов они и взаимоподчинены! Так, например, глава поселения, осуществляющий свои полномочия на выборной основе, согласно нормам федерального закона №131-ФЗ, обязан ежегодно отчитываться о проделанной работе за предшествующий год, как перед представительным органом местного самоуправления, так и перед населением. Что еще раз дополнительно подчеркивает и характеризует наше общество как демократическое. Но при этом, не только органы и должностные лица муниципалитетов подлежат контролю в собственной деятельности, но и население, гражданское общество также контролируемо. Граждане обязаны чтить и уважать закон, не допускать противоправных действий, при этом

данные требования должны соблюдаться и в ходе реализации правотворческой инициативы.

Таким образом, подобная деятельность субъектов правотворческой инициативы не только признается и гарантируется, но имеет четкую систему и регламентацию.

На наш взгляд, для решения проблем, возникающих в рамках муниципального правотворчества, необходима более четкая, структурная подведомственность правовых актов (источников), отражающая полномочия органов и должностных лиц, а также весь процесс правотворчества.

Достаточно разумной и правильной является практика на региональном уровне в качестве правовой (юридической) помощи муниципалитетам разрабатывать и предоставлять в пользование модельные (шаблонные, унифицированные) правовые акты.

Так, например, в Воронежской области данную функцию осуществляет Правовое Управление Правительства Воронежской области - самостоятельное структурное подразделение Правительства Воронежской области. Основными задачами Подразделения является, в том числе обеспечение соответствия муниципальных нормативных правовых актов действующему законодательству, оказание консультативной помощи исполнительным органам государственной власти Воронежской области по правовым вопросам, обеспечение деятельности по систематизации, кодификации и совершенствованию законодательства области. Это орган, который уполномочен осуществлять систематизацию и хранение нормативных правовых актов, принятых муниципалитетами путем ведения Регистра нормативно-правовых актов Воронежской области. Помимо ведения Регистра, данный орган уполномочен на проведение правовой экспертизы принятых муниципальных правовых актов, и в случае выявления в текстах принятых нормативных правовых актах несоответствий, либо противоречий нормам действующего федерального, либо регионального законодательства, Правовое управление вправе направить в соответствующий орган местного самоуправления требование о приведении правового акта в соответствие. При этом законом и правовыми актами Правительства Воронежской области четко регламентированы сроки проведения указанных процедур. Но подобный критерий позволяет проводить анализ и оценку нормотворческой деятельности в муниципалитетах, и зачастую результаты становятся неутешительными. Кадровый состав, уровень образования, правовой (юридический) потенциал специалистов в сельских поселениях (которые тоже, в свою очередь,

являются органами местного самоуправления) - это факторы, напрямую влияющие на результаты правотворческого процесса и его уровень.

Таким образом, на сегодняшний день с великой досадой можно отметить, что настоящее правотворчество в муниципалитетах остается бессистемным, юридически дезориентированным, многие муниципальные акты в большей степени дублируют действующее федеральное законодательство, уполномоченные органы местного самоуправления нечетко следят за изменением действующего законодательства, и в этой связи многие муниципальные акты не приведены в соответствие. Но поставить данные факты только лишь в вину муниципалитетов будет несколько неправильно. Наша система юридической иерархии, соподчинения правовых источников, систем правотворчества и кодификации нормативных правовых актов зависит от разрозненности действующего федерального и регионального законодательства. В нашей правовой системе федерального уровня значительное количество пробелов в праве, многие жизненные ситуации, возникающие часто в обыденной жизни не урегулированы законодательством ни одного из уровней власти. Подобное заключение можно сделать и об отраслевых актах, регулирующих вопросы местного значения и деятельность муниципалитетов в целом.

Отдельной проблемой, и самой важной, на наш взгляд, стоит низкая доходность местных бюджетов. От этого напрямую зависит и квалификация кадровых специалистов, насколько развито в муниципалитетах самообразование, повышение квалификации и уровня профессиональной подготовки. При этом уровень доходности бюджета также влияет и на осуществление процедуры общедоступности нормативных правовых актов. Так, именно бюджеты с низкой наполняемостью способны обеспечить лишь обнародование принятых нормативных актов, и лишь в случаях, прямо предусмотренных законом - публикуют нормативные правовые акты. Другие же, более «состоятельные» бюджеты способны к публикации принятых нормативных правовых актов, что в большей степени отвечает за осведомленность граждан данной территории с системой нормотворчества муниципальных властей.

Положительным опытом, на наш взгляд, в развитии данного направления являются издание на уровне муниципальных районов сборников нормативных правовых актов, принятых поселениями, территориально входящими в границы данного района. Эти сборники являются доступными для граждан и содержат свод нормативных правовых актов, принятых муниципалитетами в каждом конкретном

месяце текущего года. Однако нельзя не заметить, что в современном мире цивилизации особое значение необходимо отдать интернет-ресурсам, где муниципалитеты, отвечая принципам открытости и гласности, размещают всю полную информацию о своей деятельности, и, в частности, размещают принятые правовые акты.

Безусловно, напрашивается неизбежное решение вышеизложенных проблем в значительных масштабах и в короткие временные рамки. Представляется положительной практика ведения Регистров нормативных правовых актов, практика прокурорского контроля за нормотворческой деятельностью муниципальных образований. Возможным, на наш взгляд, является систематизация и издание единого сборника нормативных правовых актов с разделением по сферам правоприменения, а также разработка собственного муниципального кодекса, обобщение и объединение в единую систему судебной практики, служащей судебными прецедентами. В комплексе, с вышеуказанными нормами, полагается допустимым также проведение «круглых столов», конференций с участием квалифицированных должностных лиц, а также введение в систему организации и направления ответственных должностных лиц на курсы повышения квалификации, переподготовки и узкопрофильное обучение в системе нормотворчества.

Однако, безусловно, все перечисленные пути решения проблем в полном объеме не решат, однако, помогут, во многом, предупредить многие недоразумения, минимизировать их объем, предупредить негативные ситуации и последствия в сфере муниципального правотворчества.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием, 12.12.1993 г.

2. Федеральный закон от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Собрание законодательства Российской Федерации, 06.10.2003, №40, ст.3822.

3. Интернет-ресурс Воронежская область официальный портал органов власти. Правовое управление Правительства Воронежской области. Электронный ресурс. Режим доступа: www.govvrn.ru. (Дата обращения 17.10.2015г.).

4. Авакъян С.А. Муниципальное право России.- М: Проспект, 2009-544с.

5. Антонова Н.А. Правотворчество органов местного

самоуправления. - Юнити-Дана:2012-168с.

6. Пешин Н.Л.Муниципальное право Российской Федерации -М: Юрайт, 2011-462с.

Миталипов А. К.

ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ С ОБЩЕСТВЕННЫМИ ОБЪЕДИНЕНИЯМИ ПО ПРОФИЛАКТИКЕ ПРАВОНАРУШЕНИЙ СРЕДИ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В СИСТЕМЕ РАБОТЫ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

Ошский государственный университет

Ключевые слова: комиссия, организация, механизм, содействие, деятельность, эффективность, правонарушитель, компетенции, личностный подход, педагогическое воздействие.

Аннотация: В статье рассмотрены методы организации работы с общественными объединениями по профилактике правонарушений среди несовершеннолетних в системе работы органов внутренних дел Кыргызской Республики.

Keywords: ^om^ssion, the organization mechanism, promotion, assistance activities, the effectiveness, the offender, competence, personal approach, pedagogical influence.

Abstract: The article describes methods of organizing work with associations for the prevention of delinquency among the minors in the system of the organs of internal affairs of the Kyrgyz Republic.

При организации профилактической работы среди

несовершеннолетних, необходимо учитывать взаимодействие среди социальных институтов и общественных объединений, уделяя основное внимание единству целей и направлений их совместной деятельности. Мы с помощью метода моделирования всех субъектов профилактической работы, не относящихся к системе ОВД, объединили их, и на основании совместного приказа МВД Кыргызской Республики и Министерства образования и науки Кыргызской Республики создали Советы профилактики внутри школ, а при районных государственных администрациях создали комиссию по делам несовершеннолетних. В данное время работа по организации Советов профилактики, комиссий по делам несовершеннолетних действительно идет слабо, потому что для улучшения этой работы нет конкретных нормативных актов и положений в Кыргызстане, а если и есть, они устарели и не отвечают современным условиям. Наше

Текст статьи

Болдыш Анастасия Юрьевна,главный специалист юридического отдела управления делами администрации городского поселения Излучинск, п.г.т. Излучинск[email protected]

Концепция совершенствования муниципального правотворчества в Российской Федерации

Аннотация:В целях разработки концепции совершенствования муниципального правотворчества, приведенная статья посвящена анализу формирования единого правового пространства отведенного муниципальному правотворчеству, совершенствованию муниципальными образованиями приемов применяемых при разработкемуниципальными образованиями муниципальных правовых актов и освещению критериев нормативности муниципальных правовых актов. Ключевые слова: муниципальный правовой акт, нормативный правовой акт, муниципальное правотворчество, муниципальные образования, правовая инициатива

Роль местного самоуправления в государственной, политикоправовой жизни российского общества, в становлении институтов правового государства трудно переоценить. Местное самоуправление в Российской Федерации является одним из уровней составляющих основуконституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны правовой и демократическойорганизации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям. На сегодняшнем этапе развития государственности местное самоуправление следует рассматривать в качестве одной из фундаментальных основ российской системы народовластия.В соответствии с Конституцией Российской Федерации правовая государственность имеет прочную основу, в состав которой, входят муниципальноправовые институты. В основе системы организации власти, на низовом ее уровне, объединяющем все население страны и распространяющимся на всю ее территорию, находится система местного самоуправления как организационноправовая форма осуществления особой формы публичной власти власти муниципальной. Актами муниципального правотворчества охватываетсяневероятно широкая сфера экономических, социальных, политических отношений, наиболее близко инепосредственным образом затрагивающих вопросыместного значения.Проблематика муниципального правотворчества состоит в наличии проблемы противоречий между динамично изменяющимися отношениями в области местного самоуправления, складывающимися в процессе реформ основ государственной и общественной жизни Российской Федерации и малоподвижным действующим законодательством, призванным стимулировать эффективное развитие этих отношений. Также, противоречие можно усмотреть в осуществляющейся на всей территории Российской Федерации практикой муниципального правотворчества и недостаточным теоретическим осмыслением данного правового явления. Действительная и обоснованная самостоятельность регионов невозможна без научного и методологического обеспечения процессов правотворчества, гармонизации интересов Российской Федерации и специфики ее субъектов. Таким образом, необходимость исследования правотворческой деятельности в области местного самоуправления объясняется потребностями дальнейшего развития научной теории муниципального правотворчества, ее обогащения с целью дальнейшего развития, углубления научного знания и полного преобразования института муниципального правотворчества. Традиционное понятие правотворчества укоренено в номотетической (устанавливающей закономерность) традиции и методологически уместно в классической парадигме познания. В силу такойпозициипредставители отечественной юридической науки могли, вполне сходиться и сходились, по существу, в вопросах того, как и кем,право может и должно устанавливаться (создаваться).Сходиться в томсмысле, что определенная группа (разряд) лиц получает признание в качестве инстанции генерации новых общеобязательных правил и процедур, каковые затем и будут называться правовыми, как и формы (тексты, документы, акты) их объективированного закрепления.Фактически тем самым правовое развитиеравно сводится к осуществлению власти. Легальность статусов таких лиц, а равно и их «правотворческих»практик никак не зависит от особенностей предшествующей правотворчеству интеллектуальнонравственной связи с правом, их причастности праву досотворенному. Правотворчество нельзя воспринимать как политическое властвование, хотя бы и в рамках власти разделенной.

Бытовавшие в западной традиции права со времен эллинского периода представления о естественном праве, побуждающем к перманентному совершенствованию права человеческого (волеустановленного), а такжеи первые доктринальные обоснования в новое время того, какими именно либеральнобуржуазными идеалами прав человека (свобода и собственность) необходимо руководствоваться законодателю, далеко не равнозначны юридической реальности непосредственно действующих прав и свобод.Не учитывающие этого обстоятельства важные и нужные суждения о том, что проблематика прав человека плоть от плоти не только западной традиции права, но и всемирных философскогуманитарных исканий парадоксальным образом «затеняют»эвристический статус и юридикоинновационный характер современных конвенциальных прав и свобод человека, которые не могут трактоваться как «государственноправовые формы объективации» идей или ценностей.

Разумеется, и сегодня проблема прав человека может быть поставлена и ставится часто политикоправовым образом, но для юриспруденции гораздо важнее другое. Современные права и свободы человека и есть самое бесспорное, безоговорочное праводанное человеку. Именно для них, этих удивительных правовых феноменов обратившегося в «юридическую веру»человечества актуально необходимы современные конституции, «говорящие»на языке конституционной юстиции не только о своем признании достоверности прав и свобод гражданина, но и о том, как именно они обязуются, обязывая к тому государство, их обеспечивать посредством адекватно конкретизированного, извлеченного из смысловых ресурсов конституционного текста, пригодного для этой цели иного аутентичного права.Правотворческая деятельность муниципальных образований основана на конституционных началах, на их основе действующее федеральное законодательство формируетбазу для регламентации разнообразных сфер муниципального правотворчества, в том числе и уровня самих муниципальных образований. Виды нормативных правовых актов, издаваемых (принимаемых) органами и должностными лицами местного самоуправления, устанавливаются Федеральным законом от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , такжекак и законом субъекта Российской Федерации,уставом муниципального образования.В каждом отдельном муниципальном образовании складывается своя система нормативных правовых актов. Органы местного самоуправления не имеют права принимать законодательные акты, они действуют на их основе. В результате органы местного самоуправления издают (принимают) многообразные виды нормативных правовых актов.Хотяправовая регламентация указанных вопросов нелишена недостатков, подтверждающих существование проблем в муниципальном правотворчестве.Государство санкционировало создание органами муниципальных образований регулятивных норм. Охранительные нормы, содержащие меры административной ответственности, органы муниципальных образований сами устанавливать не могут. Поэтому возникают проблемы, например, связанные с установлением административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства территорий. Отсутствие системы муниципальных нормативных правовых актов, неразработанность форм муниципальных актов, хаотическое развитие муниципальной правовой базы. Эта проблема связана с отсутствием в большинстве случаев необходимых модельных актов нормативных правовых актов муниципальных образований и должной систематизации этих актов. Муниципальная правовая база должна представлять собой структурно организованную совокупность муниципальных нормативных правовых актов для предоставления объективного обзора и информации. В связи с этим актуально укрепление системных основ муниципального нормотворчества.Также низкий уровень подготовки муниципальных нормативных правовых актов. Это связано с нарушением порядка планирования правотворческой деятельности, порядка разработки проектов, подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов. Доступ к муниципальным актам до настоящего времени является ограниченным. Они публикуются в местных средствах массовой информации, имеющих небольшой тираж, особенно в сельской местности, а иногда в нарушение Конституции России и федерального законодательства не публикуются вообще. Современное состояние базы нормативных правовых актов муниципальных образованной не всегда позволяет населению ознакомиться с этими актами и контролировать работу местных органов, что подрывает принципы демократии.В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»закреплены только общие положения о вступлении в силу муниципальных правовых актов, в частности, установлено, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан. Исключение составляют нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).Однойиз основных задач муниципальной реформы является наведение порядка в муниципальном нормотворчестве, приведение муниципальных актов в соответствие действующему административному законодательству. В связи с этим Министерству юстиции России и его территориальным органам были переданы вопросы регистрации уставов муниципальных образований , создания регистра муниципальных нормативных правовых актов . В субъектах Федерации были приняты законы о ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов, установившие порядок организации и ведения регионального регистра, а также орган, уполномоченный на его ведение. В соответствии с Положением о Главном управлении Министерства юстиции Россиипо субъекту (субъектам) Федерации к полномочиям главных управлений отнесено оказание органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления методической помощи по вопросам организации учета муниципальных нормативных правовых актов .Таким образом, в настоящее время Министерство юстиции России, а также прокуратура Российской Федерации осуществляют углубленный анализ законности муниципальных правовых актов, но этого, насегодняшний день, недостаточно.Существует необходимость, в целях обеспечения единства правового пространства России, закрепления за Минюстом России функции по проведению научноправовой экспертизы нормативных правовых актов муниципальных образований и приведение их в соответствие действующему административному законодательству федерального уровня.Следует совершенствовать законодательство о местном самоуправлении, прежде всего Федеральный закон от 06.03.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а именно введение в указанный федеральный закон отсутствующего легального понятия «нормативного правового акта», а также законодательно закрепленных критериев присвоения муниципальным правовым актам статуса нормативности. Нормативность (ненормативность) муниципальных правовых актов определяет государственный орган, осуществляющий ведение регистра этих актов, проводящий, после включения данных актов в регистр, их экспертизу. В вышеуказанном федеральном законе отсутствует четкое соотношение вида муниципального правового акта, издаваемого муниципальными органами и должностными лицами, а также и его формы, которые зачастую устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с действующим законодательством, представляется необходимым подразделить акты на нормативные и ненормативные и дать определение тем и другим. Нормативные акты необходимо выстроить по юридической силе.В целях унификации форм муниципальных нормативных правовых актов предлагается нормативным правовым актам представительного органа и актам, принятым на референдуме, придать формы устава и решения, а нормативным правовым актам главы муниципального образования, главы местной администрации формы положения и постановления. В формах инструкций, правил и других формах могут издаваться (приниматься) нормативные правовые акты как главы муниципального образования и главы местной администрации, так и акты иных органов муниципальных образований. Локальные нормативные правовые акты всех органов и должностных лиц местного самоуправления следует издавать в формераспоряжений.Такая регламентация позволит по форме муниципального правового акта определить его принадлежность к тому или иному виду и упростить правоприменение не только в муниципальном образовании, но и в целом по России. Данные изменения будут способствовать более эффективной систематизации муниципальных нормативных правовых актов. Соблюдение принципа соподчиненности муниципальных нормативных правовых актов обеспечит создание единого правового поля на уровне местного самоуправления.В целях создания единой и согласованной системы нормативных административноправовых актов в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предлагается установить модель нормативных административноправовых актов органов муниципальных образований, которая представляется нам следующей: устав муниципального образования, решение, положение, постановление, административный регламент, инструкция, правила, распоряжение.В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 №131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов определяются уставом муниципального образования. Поэтому указанные вопросы должны быть урегулированы в уставах муниципальных образований. Уставы муниципальных образований, как правило, не содержат норм о порядке принятия правовых актов, применяя отсылочные нормы. При этом порядок принятия данных правовых актов определяют специальные положения. Процесс издания (принятия) нормативных правовых актов недостаточно урегулирован.В целях оказания практической помощи исполнительнораспорядительным органам муниципальных образований предлагается разработать и принять закон «О порядке принятия нормативных правовых актов органами местного самоуправления», который смог бы регламентировать процедуры издания (принятия) этих актов, а также в дальнейшемурегулировать указанные вопросы в уставах муниципальных образований.Таким образом, нормативные правовые акты муниципальных образований занимают определенное место в системе российского законодательства. Федеративное строение системы законодательства, в основе которого лежит федеративная структура Российского государства, привело к образованию трех уровней нормативных правовых актов, из которых нижний занимают акты местного самоуправления.Представители органов государственной власти, осуществляющих контрольные функции в отношении актов муниципального уровня, полагают, что решение проблемы возможно за счет сужения правотворческих полномочий органов местного самоуправления, перехода к практике утверждения органами местной власти правовых актов, предложенных государством.Последнее располагает широкими материальнотехническими, организационными и прочими возможностями для подготовки качественных типовых актов муниципального уровня. Муниципальный правотворец должен лишь своевременно одобрить их.Представляется, что подобного рода мероприятия приведут к нивелированию самой идеи местного самоуправления в России. На данном этапе, когда накоплен определенный опыт муниципальной правотворческой деятельности, укомплектована в большинстве своем правовая база основной массымуниципальных образований России, вряд ли целесообразно снижать самостоятельность последних, урезать полномочия. Это было бы шагом назад в развитии.В юридической литературе указывается на необходимость усиления административного контроля со стороны областной государственной администрации посредством введения механизма предварительного согласования актов органов местного самоуправления с государственными органами на предмет правовой чистоты. Высказывается идея осуществления предварительной государственной регистрации общеобязательных правовых актов местного самоуправления в органах юстиции. Решение проблемы видится не в сужении объема правотворческой компетенции муниципалитетов, а в совершенствовании отечественной системы контроля качества муниципальных правовых актов с одной стороны, и муниципальной правотворческой технологии с другой. В настоящей статье на основе анализа современной российской юридической практики и доктринальных разработок мы укажем некоторые из направлений такого совершенствования.Одним из действенных инструментов контроля законности актов муниципального правотворчества является проведение экспертизы указанных документов. Институт экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в последние годы весьма интенсивно исследуется в юридической литературе. Изучая понятие, виды экспертиз, можно отметить, что существует необходимость более широкого применения «внешней» правовой экспертизы муниципальных правовых актов, разработки эффективного механизма ее назначения и проведения.Активная работа органов государственной власти, уполномоченных на ведение регистра, органов прокуратуры и юстиции способствует выявлению и устранению допущенных в муниципальных нормативных правовых актах нарушений закона на весьма ранних стадиях. Изучение статистических сведений о работе судов общей юрисдикции показывает, что количество рассмотренных дел об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, в последние годы стало сокращаться. Экспертиза муниципального правового акта при его включении в регистр представляет собой способ выявления недостатков в действующем документе. В этой связи ряд авторов высказываются в пользу усиления предварительного контроля муниципального правотворчества, чтобы уже на стадии подготовки акта «заложить»соответствующие гарантии законности, повысить его качественный уровень.Учитывая значительное число муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых с нарушением норм действующего законодательства, нарушением компетенции, предлагается определить в законодательстве перечень муниципальных правовых актов, которые должны проходить обязательную предварительную экспертизу в органах государственной власти. При этом одни исследователи полагают необходимым дальнейшее расширение контрольнонадзорных полномочий прокуратуры, усиление ее превентивного надзора. Другие исследователи считают, что соединение предварительной и последующей форм контроля в прокуратуре приведет к тому, что будет сложно объективно осуществлять разнородные действия.Также необходимо расширение контрольных возможностей органов юстиции. Это позволит соблюсти баланс контрольных полномочий в системе органов государственной власти, создаст систему «двойного (предварительного и последующего) фильтра» для актов муниципального правотворчества.В последние годы стали весьма популярны исследования муниципальных правовых актов на предмет их коррупциогенности. Вопросы назначения и проведения антикоррупционной экспертизы активно исследуются в юридической литературе. Действующее законодательство развивается в направлении закрепления обязательности проведения антикоррупционной экспертизы принимаемых в стране правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления.Так, правовые акты должны проверяться в полном объеме на предмет их соответствия законодательству, правилам юридической техники и т.п.; коррупциогенность акта лишь один из возможных его дефектов.Под дефектным актом в юридической литературе понимают акт, принятый с нарушением предъявляемых к нему требований, независимо от того, нарушены или нет требования законности или организационнотехнические требования.Качественный нормативный правовой акт это акт, принятый с соблюдением всех предъявляемых к нему требований. Часть из них закреплены в законодательстве, другие предложены юридической наукой.В системе местного самоуправления появляются собственные контрольные механизмы. Так, контрольный орган муниципального образования полномочен проводить экспертную оценку проекта муниципального бюджета; создаваемые общественные палаты вправе осуществлять общественную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов.Важность общественной экспертизы выносимых на обсуждение проектов актов, осуществляемой компетентными институтами гражданского общества, органами территориального общественного самоуправления, неоднократно подчеркивалась в юридической литературе. Необходимо, однако, чтобы названные и иные контрольные механизмы были реально действующими, а не созданными формально.Тем не менее, невозможно утверждать, что правотворческая деятельность органов власти муниципального уровня надлежаще обеспечена методически. Усилиями отдельных муниципальных образований не изменить состояние дел в государстве в целом. Очевидна необходимость в разработке и принятии на федеральном уровне серии методических рекомендаций, призванных помочь органам местного самоуправления в их правотворческой деятельности. Аналогичная работа проводится в отношении правотворческой деятельности органов государственной власти.Правотворческая деятельность органов муниципальной власти не будет успешной и без мониторинга правоприменения, включающего сбор, обобщение, анализ и оценку практики применения актов муниципального образования.В настоящее время законодателем установлены правила и показатели осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Представляется необходимой разработка методических рекомендаций по организации мониторинга правоприменения для органов власти муниципального уровня.Следует направлять усилия на дальнейшее расширение сотрудничества органов местного самоуправления и органов контроля (надзора) в правотворческой сфере (особенно в тех регионах, которые менее активны в указанном отношении). В целях организации взаимодействия органов прокуратуры, юстиции, представителей региональной и муниципальной власти в Новгородской области, например, проводятся различного рода совещания, учебнометодические семинары, подписываются соглашения по вопросам нормотворчества и проводимых экспертиз.Таким образом следует отметить, что качество муниципальных правовых актов находится в прямой зависимости от состояния правовой базы федерального и регионального уровня. Так, постоянные изменения перечня вопросов местного значения, установленного в федеральным законом от 06.03.2003 № 131ФЗ, приводят к нестабильности компетенции местного самоуправления. В подобных условиях возрастает вероятность издания муниципальных правовых актов с нарушением полномочий.

Ссылки на источники1. Антонова Н.А. Некоторые вопросы определения сферы правотворчества органов местного самоуправления // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2009. № 3.2. Каменева Е.Н. Оспаривание нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2001. № 8. С. 4 11; 3. Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: Автореферат дис. канд. юрид. наук. РостовнаДону, 2004.4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ (в ред. от 05.01.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.5. Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. № 97ФЗ (в ред. от 21.11.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3108.6. Федеральный закон «О внесении измененийв отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов» от 8 ноября 2007 г. № 260ФЗ (в ред. от 25.12.2008) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 46. Ст. 5556.7. Соловьев С.Г., Лукьянов В.А. Муниципальный правовой акт: проблемные вопросы теории и практики // Современное право. 2007. № 7.8. Шмаков В.И. Проблемы реформирования и роста эффективности местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). 2010. № 2.9. Приказ Минюста России «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» от 21 мая 2009 г. № 146 (в ред. от 22.11.2012) // Российская газета. 2009. 27 мая.10. Авакьян С.А. Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Вестник Московского унта. 2008. № 2. С. 61 75.11. Антонова Н.А. Органы местного самоуправления: нормативные правовые акты: Научнопрактическое пособие. М., 2006. С. 122 124.12. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2006. С. 384.13. Артамонов А.Н. Уровень обеспечения прав граждан и качество муниципального нормотворчества / А.Н. Артамонов, А.С. Авитисов // Российская юстиция. 2010. № 11. С. 11.14. Алешкова Н.П. Конституционноправовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации // Автореферат дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург. 2010.15. Сергеева К.О. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации // Автореферат дис. канд. юрид. наук. Москва.2013.

Anastasia Boldysh Chief specialist of law department administration Izluchinsk, Izluchinsk, KhantyMansiysk Autonomous okrug –UgraConcept of perfection municipal lawmaking in Russian FederationAbstract. In order to develop the concept of improving municipal lawmaking present article analyzes the formation of a unified legal space allotted to the municipal lawmaking, improve development techniques municipal legal acts and normative criteria for coverage of municipal regulations.Keywords. municipal legal act, regulation, municipal lawmaking, municipalities, legal initiative.

  • Понятие и признаки местного самоуправления
    • Основные теории местного самоуправления
    • Муниципальная власть как одно из проявлений публичной власти
    • Конституционно-правовое закрепление местного самоуправления
  • Понятие муниципального права
    • Муниципальное право как наука и учебная дисциплина
    • Муниципальное право как отрасль права
    • Предмет муниципального права
    • Метод муниципального права
    • Система муниципального права
    • Муниципальные правоотношения
  • Источники муниципального права
    • Нормы муниципального права
    • Система источников муниципального права
  • История местного самоуправления в России
    • Управление на местах до 1864 г.
    • Реформы самоуправления земств и городов
    • Местное самоуправление в России после 1917 года
    • Реформы местной власти конца XX- начала XXI вв.
  • Основы местного самоуправления в Российской Федерации
    • Законодательное определение местного самоуправления
    • Основы местного самоуправления
    • Местное самоуправление как основа конституционного строя
    • Децентрализация местного самоуправления
  • Территориальные основы местного самоуправления
    • Территориальная организация местного самоуправления
    • Образование, преобразование и упразднение муниципальных образований
    • Установление и изменение границ муниципальных образований
    • Компетенция муниципальных образований
  • Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления
    • Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления
    • Местный референдум
    • Сход граждан
    • Территориальное общественное самоуправление
    • Опрос жителей
    • Собрания, конференции жителей
    • Обращения граждан в органы местного самоуправления
    • Правотворческая инициатива граждан
    • Публичные слушания
    • Общественные объединения
  • Муниципальное избирательное право. Организация муниципальных выборов
  • Органы местного самоуправления
    • Общая характеристика органов местного самоуправления
    • Основные модели организации муниципальной власти
    • Органы местного самоуправления как юридические лица
    • Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
  • Представительный орган муниципального образования
    • Общая характеристика представительного органа муниципального образования
    • Структура и организация работы представительного органа муниципального образования
    • Депутат представительного органа, член выборного органа местного самоуправления
    • Контрольный орган муниципального образования
  • Глава муниципального образования, местная администрация
    • Глава муниципального образования
    • Местная администрация
  • Муниципальные правовые акты
    • Система муниципальных правовых актов
    • Устав муниципального образования
    • Акты выборных органов, должностных лиц местного самоуправления
    • Муниципальное правотворчество
  • Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления
    • Общая характеристика правонарушения и ответственности в муниципальном праве
    • Ответственность органов, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением. Отзыв должностных лиц
    • Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед государством
    • Удаление главы муниципального образования в отставку
    • Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
    • Контроль и надзор за деятельностью органов, должностных лиц местного самоуправления
  • Муниципальная служба
    • Правовая природа муниципальной службы
    • Права и обязанности муниципальных служащих
    • Прием на муниципальную службу, основания ее прекращения
  • Экономическая основа местного самоуправления
    • Муниципальная собственность
    • Местный бюджет
    • Бюджетный процесс в муниципальных образованиях

Муниципальное правотворчество

По своей сути муниципальное правотворчество есть процесс возведения воли населения муниципального образования в соответствующие муниципальные правовые акты, процесс придания содержащимся в них правилам поведения общеобязательного характера. Муниципальное правотворчество охватывает непосредственную деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по выработке, принятию (изданию), изменению или отмене муниципальных правовых актов.

По вопросам подготовки проектов нормативных правовых актов имеются соответствующие публикации 1 См.: Как готовить законы: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1993: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учебно-практическое пособие. М., 1995. .

Муниципальное правотворчество должно основываться на принципах демократии, гласности, эффективности, использования рациональных, выработанных практикой правил подготовки проектов муниципальных актов применительно к конкретным муниципальным образованиям, квалифицированного обеспечения правотворческой деятельности (научная экспертиза проектов, аналитическое обеспечение правотворческой работы); закрепления наиболее важных правил подготовки проектов правовых актов в регламентах органов местного самоуправления.

Проекты муниципальных правовых актов должны готовиться с целью:

  • развития и конкретизации федеральных и региональных законов, иных нормативных правовых актов;
  • обеспечения регламентации тех сторон экономической, политической и социальной сфер жизни муниципального образования, регулирование которых входит в пределы ведения вопросов местного значения;
  • содействия гражданам в реализации их прав и законных интересов на местное самоуправление.

Разработка проектов муниципальных правовых актов осуществляется, как правило, на плановой основе. Текущие программы правотворческой деятельности разрабатываются сроком на один-два года. При необходимости разрабатываются перспективные программы деятельности на весь срок полномочий.

Характер и основное содержание программы правотворчества обусловлено, прежде всего, задачами развития правовой основы конкретного муниципального образования. С учетом складывающейся практики можно выделить несколько целей такой программы. Во-первых, планируемые акты должны обеспечивать правовыми средствами преобразование основных сфер социально-экономической жизни муниципального образования, развитие демократических институтов, защиту прав личности, борьбу с правонарушениями и т.д. Во-вторых, планируемый акт должен соответствовать компетенции органа, должностного лица местного самоуправления, его издающего, отвечать потребностям развития муниципального образования.

Работа над проектом муниципального правового акта начинается с постановки вопроса, зарождения идеи о необходимости издания того или иного документа. Разработка проектов муниципальных правовых актов возможна в виде подготовки нового акта, изменений и дополнений действующих актов, а также в виде новой редакции действующего правового акта, улучшающей содержание принятых ранее правовых норм.

Немаловажное значение на этом этапе имеет вопрос об установлении соответствующего сложившимся условиям уровня правового регулирования. Необходимо выяснить, имеется ли действительная потребность в решении той или иной задачи на уровне акта, или цели регулирования вопроса можно добиться с помощью обычных организационно-управленческих мероприятий.

Для обеспечения эффективности применения будущего акта целесообразно уже на начальном этапе подготовки проекта определить возможные последствия действия муниципального правового акта: экономические, социальные, политические, правовые, экологические и т.д., а также возможные затраты (материальные, финансовые и др.), необходимые для реализации будущего акта, и связанные с принятием акта доходы, издержки, экономию. Весьма важным при этом является вопрос: соизмеримы ли предлагаемые затраты с ожидаемыми результатами. Поэтому главная задача на первом этапе - сбор материалов для уяснения необходимости принятия соответствующего муниципального правового акта, обоснования его цели и основного содержания.

Серьезный недостаток подготовки проектов нормативных правовых актов - неоправданная поспешность. Правотворчество не терпит суеты. При подготовке проектов нужна разумная неторопливость, необходимо продумать вопрос, осуществить его всестороннюю проработку, учесть мнение населения, провести сходы (собрания) с обсуждением и т.д. Вот почему так важна правильная, рациональная организация работы по подготовке проектов муниципальных правовых актов.

Организация работы над проектом включает:

  • определение органа или должностного лица местного самоуправления по подготовке постановления или распоряжения (приказа), ответственного за подготовку проекта;
  • определение круга специалистов, привлекаемых к участию в работе над проектом;
  • создание подготовительных комиссий и рабочих групп;
  • проведение необходимых расчетов, социологических исследований;
  • организацию информационного и аналитического обеспечения процесса подготовки проекта;
  • согласование подготовленного текста проекта с заинтересованными органами (структурами);
  • обсуждение проекта;
  • проведение правовой и иной специализированной экспертизы проекта (для установления соответствия проекта действующему законодательству и требованиям по оформлению проектов).

К работе комиссий, групп следует привлекать представителей заинтересованных органов, организаций, ученых, специалистов с опытом работы в определенной области, которые могут оказать квалифицированную помощь в создании и развитии правовой базы в той или иной сфере муниципального строительства.

Важным элементом организации правотворческой работы в органах местного самоуправления является создание условии, обеспечивающих подлинно демократическую процедуру обсуждения проектов правовых актов: творческую, деловую обстановку в работе; гласное, всестороннее обсуждение на основе анализа различных точек зрения на всех этапах и в группах, готовящих проект, и при вынесении его на широкое обсуждение, и в самом правотворческом органе. Не менее важно и предварительное обсуждение концепции проекта, его будущих принципиальных положений. Его можно было бы организовать в местной печати и на телевидении, на научно- практических конференциях, сходах и собраниях. Такие формы обсуждения позволяют лучше учесть общественное мнение, дают возможность получить более широкий спектр различных точек зрения, а значит, и больше вариантов для выбора наилучшего решения.

Необходимо создать условия для свободного, конструктивного обсуждения имеющихся альтернативных проектов. Для согласования общих концептуальных положений взаимосвязанных проектов, готовящихся разными группами и комиссиями, весьма полезна практика совместного обсуждения ими таких проектов. Результатом обсуждения проекта нормативного акта может быть не только доработка содержания самого проекта, но и использование высказанных в ходе обсуждения предложений при разработке проектов других нормативных актов. Подготовленные проекты муниципальных правовых актов согласовываются с заинтересованными органами и организациями. Такое согласование, как правило, осуществляется в форме визирования первого экземпляра текста акта. Проекты всех актов подлежат согласованию в юридических отделах (службах) аппарата представительного органа, местной администрации. Проекты постановлений, распоряжений главы муниципального образования (главы местной администрации), предусматривающие расходы из местного бюджета, подлежат согласованию в финансовом органе местной администрации.

При наличии разногласий по проекту руководитель органа местного самоуправления, вносящего проект акта, должен обеспечить его обсуждение с заинтересованными органами и организациями с целью поиска взаимоприемлемого решения. В случае, если такое решение не найдено, проект может быть представлен в компетентный орган для рассмотрения с обязательным приложением к нему протокола согласительного совещания, перечня разногласий с их мотивировками и подлинников замечаний, подписанных руководителями соответствующих органов и организаций, с предложением о порядке дальнейшей работы с ним.

Муниципальный правовой акт - это литературное произведение особого рода, имеющее свои характерные черты и особенности. Этим и определяется содержание основных принципов (требований) муниципальной правотворческой техники. Последние весьма многочисленны и разнообразны. Применение этих правил может оказать положительный эффект лишь при непременном учете конкретных условий, вызвавших необходимость принятия того или иного акта, специфики предмета регулирования и сферы его действия. В то же время все конкретные правила правотворческой техники объединяются общей основной целью - создать наилучшие условия и максимальные удобства для правильного применения правовых актов, достичь полноты, точности, доступности и компактности правовых положений.

Основные требования, которым должны соответствовать готовящиеся проекты.

1. Точность выражений. Достижение наибольшего соответствия между идеей и воплощением этой идеи в юридической формуле. Право содержит обязательные правила поведения, модель будущих поступков человека. В нем недопустимы недомолвки и двусмысленности. Неточность словесного воплощения нормы, расплывчатость и отсутствие единообразия понятий может привести к неправильному пониманию и применению норм права, к возможности отхода от их буквального смысла, а это может оказать прямое влияние на их исполнение.

2. Ясность, доступность языка. Муниципальный правовой акт должен быть понятен тем, кому он непосредственно адресован. Простота и доступность языка конкретного акта зависят от того, на кого он рассчитан, какой сферы отношений касается. Если он регулирует узкую, специальную сферу и рассчитан на специалистов, например на муниципального служащего, то в таком акте возможно употребление специальных терминов и оборотов. По акты, обращенные к широким слоям населения, коллективам, объединениям (а таких актов большинство), должны излагаться простым и доступным языком. Употребление без объяснения сложных терминов и выражений, специальных понятий недопустимо.

3. Полнота, экономичность, конкретность регулирования. Эффективным и действенным инструментом преобразования отношений служит лишь тот акт, который полно, точно и конкретно определяет права, обязанности субъектов, четко формулирует меры его обеспечения (правовые санкции, способы поощрения и стимулирования, организационные меры).

4. Единообразие формы актов. Это требование предполагает использование одинаковых реквизитов, структуры, единой терминологии, юридических конструкций и формулировок в актах одного вида.

Официальный характер выражения народной воли в акте, ее документальность, требование точности и ясности формулирования юридических предписаний обусловливают необходимость оформления акта в строго определенных, заранее установленных унифицированных формах, наличие соответствующих формальных реквизитов (заголовок, дата издания и т.д.), четко определенных структурных частей.

В муниципальном правотворчестве используются разные варианты оформления нормативного муниципального правового акта: это может быть и «сплошной текст», и текст, разбитый на разделы, главы, статьи, пункты. Думается, что на современном этапе становления местного самоуправления допустимы оба варианта изложения правовых предписаний.

Язык и стиль муниципального правового акта, требования к созданию и использованию юридической терминологии - самостоятельные и очень важные проблемы правотворческой техники.

Вопросам местного правотворчества посвящены ст. 46-48 Федерального закона № 131-ФЗ. Ранее эти вопросы регулировались преимущественно актами органов местного самоуправления, в отдельных случаях - законами субъектов РФ.

Правотворческий процесс - урегулированный нормативными правовыми актами порядок осуществления правотворческой деятельности, включающий внесение в правотворческий орган (вынесение на референдум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов.

Любая правотворческая деятельность осуществляется в особой процессуальной форме, которая представляет собой упорядоченную систему стадий деятельности.

Стадии правотворческой деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц - ряд последовательных этапов принятия нормативного правового акта местного самоуправления, на каждом из которых решаются самостоятельные задачи правотворческой деятельности. Можно выделить следующие этапы правотворческой деятельности.

Первый этап. Разработка проектов муниципальных правовых актов и внесение их в соответствующий орган местного самоуправления или должностному лицу.

Под правотворческой инициативой понимается официальное внесение правомочным субъектом в представительный орган местного самоуправления проекта нормативного правового акта, влекущее обязанность представительного органа местного самоуправления рассмотреть и принять либо отклонить его. Как правило, в качестве субъектов права правотворческой инициативы признаются глава муниципального образования; постоянные комиссии (комитеты) представительного органа местного самоуправления; депутаты представительного органа местного самоуправления; органы ТОС соответствующего муниципального образования; граждане, проживающие на территории соответствующего муниципального образования, в порядке, установленном законом или уставом муниципального образования; иные субъекты, предусмотренные нормативными правовыми актами местного самоуправления (например, в Республике Мордовия к таковым относят прокурора). До реализации права правотворческой инициативы необходимо выявление объективной потребности в муниципально-правовом регулировании.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

В необходимых случаях органы и должностные лица местного самоуправления организуют и проводят внутреннюю или независимую экспертизу проекта нормативного правового акта местного самоуправления. К таким экспертизам могут быть отнесены правовая, финансовая, научно-техническая, экологическая и др.

Второй этап. Обсуждение и принятие муниципальных правовых актов. Процедура обсуждения и принятия муниципального правового акта существенно зависит от того, о каком органе идет речь - индивидуальном (глава муниципального образования) или коллегиальном (представительный орган местного самоуправления). Как правило, эти вопросы регулируются в уставах муниципальных образований или в регламентах соответствующих органов. При этом в зависимости от вида муниципального правового акта, его юридической силы могут быть предусмотрены дополнительные различия (например, для принятия устава муниципального образования требуется квалифицированное большинство).

Решения представительных органов местного самоуправления достаточно часто подписываются главой муниципального образования, причем у него может быть право отлагательного вето.

Третий этап. Опубликование (обнародование) и вступление в силу муниципальных правовых актов. Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Четвертый этап. Контроль за исполнением и отмена муниципальных правовых актов или приостановление их действия. Как правило, в каждом муниципальном правовом акте указывается ответственный исполнитель. Это может быть орган местного самоуправления, должностное лицо, депутатская комиссия и др. Целью контроля является выявление степени эффективности реализации положений муниципального правового акта, причин затруднения его реализации, а также при необходимости обеспечение исполнения положений правового акта в судебном порядке.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).
Случайные статьи

Вверх