В реальной жизни существует огромное разнообразие специальных административно-правовых статусов. Их можно сгруппировать в несколько родовых общностей, выделив специальные статусы:

Членов административных коллективов;

Субъектов административной опеки (сирот, безработных, беженцев и др.);

Жителей территорий с особыми административно-правовыми режимами;

Субъектов разрешительной системы (водителей, лицензиатов, допущенных к государственной тайне, и др.);

Государственных и муниципальных служащих;

Индивидуальных предпринимателей;

Лиц, совершивших правонарушения, и прежде всего лиц, совершивших умышленные преступления.

Субъекты общего административно-правового статуса (граждане) могут одновременно иметь один или несколько специальных административно-правовых статусов. Так, гражданин РФ может быть сиротой, студентом, жителем пограничной зоны. Речь идет не об особых категориях субъектов, которые не являются гражданами, а о расширении статусов граждан (граждан РФ, иностранцев, апатридов). Любой специальный статус наслаивается на общий статус гражданина.

Заключение

Административно-правовой статус граждан в значительной мере зависит от состояния законодательства, закрепляющего их права и обязанности в сфере управления. Это достаточно очевидное обстоятельство означает, что совершенствование юридической регламентации положения граждан в качестве субъектов российского административного права объективно претендует на роль магистрального направления развития административного законодательства. При этом задача адекватного современным социально-экономическим потребностям обеспечения силами административно-правовых норм прав, свобод, законных интересов и обязанностей граждан, а также механизма их реализации предполагает необходимость многоуровневого и многоаспектного подхода к конструированию административно-правового статуса граждан. Данный подход должен базироваться на концептуальной установке ст. 18 Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Именно обеспечение и защита прав и свобод граждан наполняют деятельность государственных органов и органов местного самоуправления социальным смыслом, служат целевым ориентиром всех управленческих действий и решений.

Список источников

1. Конституция РФ от 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ и от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)

2. "Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека" (заключена в г. Минске 26.05.1995)

3. КоАП РФ от 30.12.2001 N 195-ФЗ (действующая редакция от 01.10.2013)

4. Кодекс Российской Фе.дерации об административных правонарушениях. Комментарии к изменениям, принятым в 2011-2013 гг. Изд. Сибирское университетское издательство. Серия - Кодексы. Законы. Нормы. 2013

5. Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 23.07.2013) "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (с изм. и доп., вступающими в силу с 02.10.2013).

6. Постановление ВС РСФСР от 22.11.1991 N 1920-1 "О Декларации прав и свобод человека и гражданина".

7. Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. - М.: НОРМА, 2002.

8. Елагин Р.И. Административное право России. Учебник для вузов. Гриф МО РФ. Серия - Высшая школа. - Изд. Книжный мир, 2012.

9. Звоненко Д.П., Малумов А.Ю, Малумов Г.Ю. М.: Юстицинформ, 2007. -- 416 с.

10. Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах. Учебное пособие. - Изд. Проспект, 2013.

11. Потапова А.А. Административное право. Конспект лекций. Учебное пособие. - Изд. Проспект, 2013.

Специальный административно-правовой статус – обогащает или ограничивает общий административно-правовой статус, Sкт приобретает комплекс прав и обязанностей, не являющимся общим для всех физических лиц.

Особенности :

1) Основание – специальный НПА, регулирующий права и обязанности данной категории лиц (например, ФЗ «О статусе военнослужащих»).

2) В данных отношениях реализуются дополнительные права и обязанности.

3) Д. Н. Бархах считает, что специальные статусы могут реализовываться в «административных коллективах» - личный состав организации, в которых отношения её членов в администрацией реализуются через административное право (например, статус обучающихся или милитаризованных служащих).

4) Sкт может иметь один или несколько специальных статусов, но только дополнительно к общему статусу.

5) Находятся в постоянных правоотношениях с публичной администрацией.

Виды специальных статусов :

Ø Член административных коллективов;

Ø Субъекты административной опеки (сироты, безработные);

Ø Жители территорий с особым правовым режимом (ЗАТО);

Ø Субъекты разрешительной системы (водители);

Ø Государственные служащие;

Ø Лица, совершившие правонарушения.

Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства.

В соответствии с КРФ, иностранные граждане и лбг обладают равными правами и обязанностями с гражданами РФ. Но их права могут быть ограничены в случаях, специально предусмотренных ФЗ или МД.

Иностранный гражданин – это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иного государства.

Лицо без гражданства – это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия иного гражданства (подданства).

Основная форма установления особенностей правового статуса данных лиц – административно-правовоыми нормами в ФЗ.

Все особенности правосубъектности можно поделить на общие, групповые и индивидуальные. Обусловлены разными обстоятельствами: на сколько прибыли в РФ, цель пребывания и другое.

Ограничения:

1. Ограничение избирательных прав :

· Иностранные граждане не могут избирать и быть избранными в ОГВ РФ и ОГВ Sктов РФ.

· Постоянно проживающие в РФ иностранные граждане могут избирать и быть избранными в ОМСу, участвовать в местных референдумах , в случаях, предусмотренных ФЗ.

2. Ограничение доступа к публичной службе .

· Не могут находиться на муниципальной службе .

· Не могут находиться на военной службе по контракту в ФСБ, внешней разведки, государственной охраны (НО могут на военную службу по контракту или в ВС РФ в качестве гражданского персонала).

· Не могут замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под флагом РФ .

· Не могут быть членами экипажа военного корабля РФ .

· Не могут быть командиром воздушного судна гражданской авиации (за исключением квоты до 2019 года, установленной Правительством РФ).

· Не могут быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности РФ (перечень утв. Правительством РФ).

3. Ограничение доступа к труду .

· Правительство РФ ежегодно определяет потребность в привлечении иностранных работников .

· Правительство РФ вправе устанавливать квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу.

· Правительство РФ вправе ежегодно устанавливать допустимую долю иностранных работников , используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами.

4. Ограничение на передвижение на территории РФ .

Ø Территории ЗАТО .

Ø Территории, на которых введено ЧП\ВП .

Ø Территории с карантином (массовые заболевания).

Ø Территория закрытых военных городков .

Ø Территории контртеррористической операции .

Ø Зоны экологического бедствия .

Ø Пограничная зона .

Ø Объекты и организации ВС РФ, ОГВ, связанные с гос. тайной .

Ø Другие территории, организации и объекты, для посещения которых российским гражданам требуется специальное разрешение .

Виды иностранцев на территории РФ:

Момент возникновения административно-правового статуса – с момента въезда на территорию РФ .

Некоторые ученые считают, что с момента получения визы, так как в некоторых случаях поведение иностранного гражданина за пределами РФ может влиять на его административно-правовой статус, например, разрешение на временное проживание аннулируется или не выдается, если он связан с террористической деятельностью, создает угрозу безопасности РФ.

Момент прекращения административно-правового статуса –в момент выезда из РФ . Но иногда административно-правовой статус не прекращается (например, в течение 5 лет после выдворения нельзя въехать в РФ).

15. Административная жалоба: понятие, виды. Производство по административной
жалобе.

Жалоба – это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц (в соответствии с ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»).

Административная жалоба – это один из видов обращения (обращение – это направленный в государственный орган, орган МСу или ДЛ в письменной\электронной форме предложение, заявление или жалоба, а также устно).

Sктом выступают как граждане РФ, так и иностранные граждане и лбг.

При подаче жалобы в обязательном порядке:

· Указывается наименование органа или данные ДЛ;

· ФИО заявителя, контактные данные;

· Прикладываются необходимые документы;

· Проставляется подпись, дата.

Обращение подлежит обязательному рассмотрению , особенности:

1. Регистрация обращения происходит в течение 3х дней с момента получения.

2. Если заявитель направил жалобу в некомпетентный орган, то обращение всё равно регистрируется в течение 7 дней и перенаправляется в компетентный орган с уведомлением заявителя.

3. При устном приеме ответ на обращение может быть дан устно или письменно (по требованию заявителя).

4. Ответ на анонимные сообщения не дается (но если в нём есть информация о правонарушении, то его рассматривают).

5. Почерк должен быть понятным, иначе ответ не дается.

6. Если в обращении обжалуется судебное решение, то оно возвращается с разъяснением.

7. При наличии нецензурной лексики и оскорблений вправе оставить обращение без ответа (злоупотребление правом).

8. Многократно один и тот же вопрос – можно принять решение о неосновательности данного обращения и закончить переписку.

Административная жалоба подразделяется на два вида :

1) Общая ;

2) Специальная ;

16. Судебный порядок обжалования гражданами нарушенных прав и свобод: общая
характеристика института административной юстиции.

Административная юстиция – это институт рассмотрения судами жалоб граждан на акты публичной администрации.

Особенности :

1) Нет специальных административных судов. Рассматриваются судами общей юрисдикции, арбитражными судами, КС РФ и К(У)СSкта РФ.

2) Порядок рассмотрения дел регламентируется специальными НПА (например, гл. 22 КАС).

3) Могут быть обжалованы решения\действия\бездействия государственного органа, органа МСу или ДЛ, а также организаций, осуществляющих публичные функции при нарушении прав и свобод человека.

Судебная жалоба делится на два вида : общая и специальная.

Административно-правовой статус индивидуального субъекта по своему содержанию представляет собой правовую характеристику этого субъекта как потенциального участника административных правоотношений .

В структуру административно-правового статуса индивидуального субъекта можно включить следующие элементы:

• место и роль индивидуального субъекта в системе административных правоотношений;
• общие и специальные административные права , имеющиеся у индивидуального субъекта в системе административных правоотношений;
• общие и специальные административные обязанности, возложенные на индивидуального субъекта в системе административных правоотношений;
• ограничения общих и специальных административных прав, принадлежащих индивидуальному субъекту в системе административных правоотношений;
• юридическая ответственность за совершение индивидуальным субъектом правонарушений в административно-публичной сфере.

Рассмотрим каждый из названных элементов административно-правового статуса индивидуальных субъектов.

1. Место и роль индивидуального субъекта в системе административных правоотношений

В зависимости от этого можно выделить два вида субъектов:

• властвующие индивидуальные субъекты, т.е. физические лица, а именно граждане Российской Федерации, действующие в административных правоотношениях от имени государства или муниципальных образований и реализующие в этих отношениях их непосредственные публично-властные полномочия либо публично-властные полномочия соответствующих государственных органов или органов местного самоуправления - государственные должностные лица и должностные лица местного самоуправления (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, федеральный министр, губернатор, начальник органа внутренних дел, государственный налоговый инспектор и т.п.);
• невластвующие индивидуальные субъекты, т.е. все иные физические лица, действующие в административных правоотношениях от собственного имени либо от имени представляемых ими организаций, реализующие в этих отношениях принадлежащие им административные права и возложенные на них административные обязанности и не наделенные публично-властными полномочиями в отношении других субъектов названных отношений (государственные служащие , не являющиеся должностными лицами, рабочие, индивидуальные предприниматели , студенты, пенсионеры и т.п.).

Место и роль индивидуального субъекта в системе административных правоотношений влияют на характер и объем возникающих у него административных прав, обязанностей и юридической ответственности в этих отношениях.

2. Общие и специальные административные права индивидуального субъекта

Общими административными правами индивидуальный субъект обладает в административных правоотношениях как обычное физическое лицо наравне с другими физическими лицами, вступающими в эти отношения. К их числу можно, в частности, отнести права:

• на обращение в административные органы с заявлениями и жалобами;
• на получение от административных органов необходимой для них информации;
• на получение в компетентных административных органах заграничного паспорта;
• на поступление в государственные образовательные учреждения на конкурсной основе.

Специальными административными правами индивидуальный субъект наделяется в определенных административных правоотношениях в связи с особенностями его правового положения в этих отношениях и которые отсутствуют у иных обычных физических лиц, вступающих в данные отношения. Такими правами, в частности, обладают властвующие индивидуальные субъекты - государственные должностные лица и должностные лица местного самоуправления, которые вправе совершать в отношении иных субъектов административных правоотношений властные юридически значимые действия, издавать в отношении них нормативные и (или) индивидуальные правовые акты.

Кроме того, специальными административными правами наделяются и некоторые другие категории физических лиц, например, иностранные граждане и лица без гражданства, военнослужащие, лица, совершившие административные правонарушения .

3. Общие и специальные административные обязанности, возложенные на индивидуального субъекта в системе административных правоотношений

Общие административные обязанности возлагаются на индивидуального субъекта в административных правоотношениях как на обычное физическое лицо наравне с другими физическими лицами, вступающими в эти отношения. Это, например, обязанность соблюдать правила дорожного движения, правила пожарной безопасности, правила поведения в общественных местах.

Специальные административные обязанности возлагаются на индивидуального субъекта в определенных административных правоотношениях в связи с особенностями его правового положения в этих отношениях, но таковые отсутствуют у иных обычных физических лиц, вступающих в данные отношения.

Специальные административные обязанности возлагаются, в частности:

• на властвующих субъектов административных правоотношений - государственных должностных лиц и должностных лиц местного самоуправления в процессе их административно-властной деятельности;
• на государственных гражданских служащих, военнослужащих, владельцев транспортных средств, индивидуальных предпринимателей, иностранных граждан и лиц без гражданства.

4. Ограничения общих и специальных административных прав, принадлежащих индивидуальному субъекту в системе административных правоотношений

Ограничения общих и специальных административных прав индивидуального субъекта - это установленные нормами административного права условия, при наличии которых временно приостанавливается реализация общих или специальных прав данного субъекта в административных правоотношениях. Они могут быть введены, в частности, в случае совершения индивидуальными субъектами админист-ративных правонарушений и применения к ним мер административного принуждения , а также при необходимости обеспечения государственной и общественной безопасности. Примерами являются лишение физического лица права на управление транспортным средством, аннулирование разрешения на право ношения и хранения огнестрельного оружия , аннулирование лицензии на осуществление частной детективной или охранной деятельности, ограничение движения транспортных средств и пешеходов на отдельных участках дорог или улиц.

5. Юридическая ответственность за совершение индивидуальным субъектом правонарушений в административно-публичной сфере

Индивидуальные субъекты могут совершать в административно-публичной сфере два вида правонарушений - административные и дисциплинарные. Соответственно они могут привлекаться за их совершение к административной и дисциплинарной ответственности . При этом к административной ответственности могут быть привлечены любые категории индивидуальных субъектов, в то время как к дисциплинарной ответственности в соответствии с нормами административного права подлежат привлечению лишь отдельные категории индивидуальных субъектов, в частности государственные служащие, лица, обучающиеся в образовательных учреждениях, а также лица, принудительно содержащиеся в специальных государственных правоохранительных учреждениях.

Особенности привлечения индивидуальных субъектов к указанным видам юридической ответственности будут рассмотрены нами в соответствующих главах данного учебника.

В зависимости от особенностей правового положения индивидуальных субъектов в системе административных правоотношений можно выделить два вида их административно-правового статуса:

• общий, характеризующийся наличием общих административных прав и общих административных обязанностей;
• специальный, характеризующийся наличием специальных ад-министративных прав и специальных административных обязанностей.

Входящие в структуру административно-правового статуса индивидуальных субъектов административные права , обязанности и юридическая ответственность могут быть реализованы этими лицами только при наличии у них административной правосубъектности .

Рассмотрим далее составные элементы административной правосубъектности (правоспособности , дееспособности и деликтоспособности) применительно к индивидуальным субъектам.

1. Общая административная правоспособность индивидуального субъекта , т.е. его способность иметь общие административные права и нести общие административные обязанности, возникает с момента рождения этого субъекта и прекращается его смертью. Так, с момента рождения у гражданина РФ возникают такие права в административно-публичной сфере, как право на бесплатное меди-цинское обслуживание в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, на получение образования и воспитания в дошкольных образовательных учреждениях, на социальную защиту со стороны государства.

По мере взросления гражданина объем его общей административной правоспособности возрастает. Так, при поступлении в образовательное учреждение основного общего образования у гражданина возникают не только права, но и обязанности, связанные с соблюдением установленного в этом учреждении распорядка, учебной дисциплины, правил дорожного движения.

Общая административная правоспособность прекращается в случае смерти физического лица.

2. Специальная административная правоспособность индивидуального субъекта , т.е. его способность иметь специальные административные права и нести специальные административные обязанности, возникает не с момента рождения субъекта, а с момента возникновения у него специального административно-правового статуса, например, с момента назначения лица на должность государственной службы , с момента поступления его в высшее учебное заведение, с момента получения лицом удостоверения на право управления транспортным средством и т.п.

Прекращается специальная административная правоспособность с момента утраты индивидуальным субъектом специального административно-правового статуса, например, с момента увольнения с государственной службы, с момента окончания высшего учебного заведения, с момента лишения лица в установленном порядке права управления транспортным средством и т.п.

3. Общая административная дееспособность индивидуального субъекта , т.е. его способность самостоятельно, своими собственными действиями осуществлять общие административные права и исполнять общие административные обязанности, возникает в полном объеме с момента достижения этим субъектом 18 лет. До достижения совершеннолетия индивидуальный субъект обладает частичной общей административной дееспособностью, т.е. может са-мостоятельно, от своего имени осуществлять не все, а лишь некоторые общие административные права и исполнять некоторые общие административные обязанности.

Например, несовершеннолетние граждане вправе самостоятельно осуществлять в административно-публичной сфере такие права, как право на образование, на медицинское обслуживание, на государственную регистрацию брака (с 16 лет), на управление мотоциклом (с 16 лет), а также самостоятельно исполнять такие обязанности, как обязанность соблюдать правила внутреннего распорядка в образовательных учреждениях, правила дорожного движения, правила пожарной безопасности, санитарно-гигиенические правила.

В то же время некоторые права и обязанности в административно-публичной сфере могут быть реализованы гражданами только с момента достижения ими совершеннолетия. К числу таких прав и обязанностей относятся, например, право на приобретение и использование огнестрельного оружия, право на управление автомо-билем, право поступления на государственную службу, обязанность нести военную службу.

4. Специальная административная дееспособность индивидуального субъекта , т.е. его способность самостоятельно, своими собственными действиями осуществлять специальные административные права и исполнять специальные административные обязанности, возникает у субъекта с момента наделения его в установленном законодательством порядке специальным административно-правовым статусом, т.е. с момента возникновения у него специальной административной правоспособности. Например, специальная административная дееспособность, которой обладает сотрудник милиции, возникает у гражданина с момента назначения его на соответствующую должность в органе внутренних дел.

5. Общая административная деликтоспособность , т.е. способность нести предусмотренную нормами административного права административную и дисциплинарную ответственность за совершенные в административно-публичной сфере правонарушения, возникает у индивидуального субъекта с момента достижения им возраста 16 лет. При этом к дисциплинарной ответственности ин-дивидуальный субъект может быть привлечен и до достижения им возраста 16 лет. В частности, учащиеся образовательных учреждений как общего, так и профессионального образования за нарушение учебной дисциплины могут быть привлечены администрацией этих учреждений к дисциплинарной ответственности в виде объявления замечания, выговора или отчисления из соответствующего образовательного учреждения.

6. Специальная административная деликтоспособность , т.е. способность нести предусмотренную нормами административного права административную и дисциплинарную ответственность за совершенные в административно-публичной сфере правонарушения с соблюдением специального порядка привлечения к этим видам ответственности, возникает у индивидуального субъекта с момента приобретения им специального административно-правового статуса определенного вида, в частности с момента назначения на отдельные государственные должности. Такой деликтоспобностью обладают, например, граждане Российской Федерации, замещающие должности государственной гражданской службы, воинские долж-ности, должности в органах внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, должности судей и прокуроров , а также иностранные граждане, обладающие дипломатическим иммунитетом. Перечисленные лица привлекаются к дисциплинарной и административной ответственности за совершенные ими дисциплинарные и административные правонарушения в особом порядке, с соблюдением специальных процедур.

Завершая общую характеристику административно-правового статуса индивидуальных субъектов, перечислим основные общие административные права и обязанности граждан Российской Федерации.

1. Основные общие административные права граждан Российской Федерации . В соответствии с действующим российским административным законодательством все совершеннолетние дееспособные граждане России имеют и могут осуществлять в административно-публичной сфере следующие основные права:

• на государственную регистрацию в органах ЗАГСа актов гражданского состояния (рождения, брака, смерти, изменения фамилии и т.п.);
• на выезд из Российской Федерации и возвращение в Российскую Федерацию;
• поступления на государственную службу, в том числе на военную и правоохранительную, при соответствии установленным российским законодательством требованиям, предъявляемым к замещению той или иной государственной должности;
• на создание общественных и религиозных объединений и участие в их деятельности;
• на организацию массовых публичных мероприятий (собраний, митингов, шествий, демонстраций, пикетирования и т.п.) и участие в них;
• на получение бесплатного образования, медицинского и социального обслуживания в соответствующих государственных и муниципальных учреждениях на условиях и в порядке, предусмотренных действующим российским законодательством;
• на управление транспортными средствами после сдачи в установленном порядке соответствующих квалификационных экзаменов;
• на занятие охотой после получения в установленном порядке соответствующего разрешения;
• на приобретение, ношение и хранение холодного и огнестрельного оружия после получения при соблюдении установленных законодательством условий соответствующего разрешения;
• на обращение в административные органы по различным вопросам с заявлениями и ходатайствами;
• на обжалование в вышестоящие административные органы действий (бездействия) и решений нижестоящих административных органов;
• на получение от компетентных административных органов информации по интересующим их вопросам.

2. Основные общие административные обязанности граждан Российской Федерации . В соответствии с действующим административным законодательством РФ на всех совершеннолетних дееспособных граждан РФ возлагаются следующие основные обязанности в административно-публичной сфере:

• соблюдать установленные законодательством правила поведения в общественных местах, правила проведения массовых общественных мероприятий;
• соблюдать правила дорожного движения и безопасной эксплуатации транспортных средств;
• соблюдать установленные правила пожарной безопасности;
• соблюдать установленные санитарные нормы и правила, правила охраны окружающей среды;
• соблюдать установленные правила охраны памятников истории и культуры;
• соблюдать установленные правила проезда в городском и пригородном общественном транспорте, правила поведения в поездах дальнего следования, на борту воздушного, морского и речного судна;
• соблюдать установленные правила регистрации граждан по месту жительства и по месту пребывания, паспортные правила;
• получать в компетентных административных органах специальные разрешения (лицензии) на совершение определенных действий, например, на перепланировку жилых помещений, на отстрел диких животных, на приобретение оружия и т.п.;
• регистрировать в компетентных административных органах транспортные средства, огнестрельное и холодное оружие и другие объекты в случаях, предусмотренных действующим законодательством;
• представлять компетентным административным органам необходимую для их законной деятельности информацию, являться по их вызову для дачи объяснений по находящимся в их производстве делам об административных и иных публичных правонарушениях, исполнять законные требования и предписания этих органов;
• своевременно и правильно уплачивать установленные действующим законодательством налоги , сборы и иные обязательные платежи в бюджет ;
• проходить в случаях и в порядке, установленных действующим законодательством, военную или альтернативную гражданскую службу, соблюдать правила воинского учета граждан.

Каждый гражданин обладает общим административно-правовым статусом (определенным набором прав, обязанностей, гарантий и т. п. в сфере государственного управления), в то же время он может быть субъектом одного или нескольких специальных статусов.

Суть специальных административно-правовых статусов состоит в том, что, став субъектом того или иного специального статуса, гражданин приобретает для себя дополнительные права, льготы и обязанности, либо на него налагаются дополнительные ограничения и меры ответственности.

Наиболее распространенными специальными административно-правовыми статусами являются:

• статус членов административных коллективов;
• статус субъектов административной опеки;
• статус жителей территорий с особым административно-правовым режимом;
• статус субъектов разрешительной системы.

1. Статус членов административных коллективов. В юридической литературе под административным коллективом понимают личный состав организации, в которой отношения ее членов с администрацией, их права и обязанности регулируются административным правом (разнообразными дисциплинарными уставами, правилами, положениями) (Д. Н. Бахрах). Субъектами данного специального статуса являются, обучающиеся (например, школьники, учащиеся, студенты, аспиранты), государственные гражданские служащие, военнослужащие, служащие ОВД и т. п. Особенность состоит в том, что субъекты этого статуса приобретают комплекс прав и обязанностей (студента, военнослужащего и т. д.), в том числе возможность привлечения к дисциплинарной ответственности по нормам административного права.

2. Статус субъектов административной опеки . Основаниями для приобретения специального административно-правового статуса могут быть демографические обстоятельства, технические и экологические катастрофы, неблагоприятные социальные факторы и т. д. Субъектами данного специального статуса являются безработные, беженцы, чернобыльцы, инвалиды, жертвы политических репрессий и т. д., т. е. лица, которые по тем или иным причинам нуждаются в опеке со стороны государства. Особенность состоит в том, что субъекты приобретают в основном дополнительные права и льготы. Это может выражаться в выдаче денежных сумм (пособий), предоставлении разнообразных льгот (например, по оплате коммунальных услуг), обеспечении жильем, оказании специальных медицинских услуг, организационном содействии (например, помощь в трудоустройстве) и т. д.

3. Статус жителей территорий с особым административно-правовым режимом. Территория с особым административно-правовым режимом - это территория, которая постоянно или временно находится на особом правовом положении (государственная граница и пограничная полоса, закрытые города, заповедники, зоны экологического бедствия, территории, на которых введено чрезвычайное или военное положение и т. д.). Особенность состоит в том, что субъекты этого статуса приобретают в основном дополнительные обязанности и ограничения. Это выражается во введении особых правил въезда и выезда с территории, в ограничении свободы передвижения и деятельности на территории, претерпевании дополнительного контроля со стороны властных субъектов (проверка документов, комендантский час и т. п.), в применении административного принуждения (в том числе административная ответственность за нарушение режима) и т. д.

4. Статус субъектов разрешительной системы. Субъектами данного специального статуса являются лица, которые получили специальное разрешение на реализацию того иди иного права (право на управление транспортным средством, право охоты, право на приобретение огнестрельного оружия и т. д.). Особенность состоит в том, что субъекты этого статуса приобретают специальное право (управлять транспортным средством, охотиться и т. д.), а также дополнительные обязанности, связанные с осуществлением этого права. С этим статусом связано также и расширение административной деликтоспособности. Статус включает необходимость оформления и представления документов (заявления, справки о состоянии здоровья и т. д.), претерпевание контроля со стороны соответствующих надзорных органов и содействие ему (ГИБДД и др.), соблюдение правил осуществления предоставленного права и т. д.

2.1. Понятие и сущность административно-правового статуса гражданина

Взаимосвязи государства и личности требуют четкой урегулированности и упорядоченности. Правовой статус индивида законодательно закрепляется государством в Конституции и других нормативных правовых актах.

Конституция РФ в статьях, касающихся прав, свобод, обязанностей индивида, не отождествляет правовой статус личности и гражданина . Нормы ее гл. 2 последовательно проводят различие прав и свобод человека и гражданина. Человеку как таковому отводится автономное поле деятельности, где движущей силой выступают его индивидуальные интересы. Реализация их происходит в обществе и опирается на естественные права человека. Статус гражданина основывается на правовом контакте с государством. В связи с этим формулировки статей имеют свою специфику: одни касаются любого человека, находящегося на территории России, независимо от того, является он ее гражданином или нет; другие относятся только к гражданам Российской Федерации.

Административно-правовой статус личности составляет важ­нейшую, органическую часть общего правового статуса. В админи­стративно-правовом статусе в обобщенном виде конкретизируются разнообразные права, обязанности, гарантии с учетом отраслевой праводееспособности. Он рассматривается в сочетании с реализацией в сфере исполнительной власти прав и свобод, а также с выполнением возложенных на граждан обязанностей.

Представляя с таких позиций административно-правовой статус гражданина, надо иметь в виду, что данный статус в конечном итоге юридически определяется нормами права. В связи с этим правовое положение личности зависит от того, насколько совершенно законодательство о правах и обязанностях в сфере государственного управления. Административно-правовой статус гражданина - это комплекс прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права, а также гарантии реализации прав и обязанностей (охрана законом и механизм защиты органами государства и местного самоуправления). Государство, признавая гражданина субъектом административного права, при помощи норм этого права определяет его правовой статус.

Нормы административного права о статусе человека и гражданина содержатся в Конституции РФ, а также в комплексных нормативных правовых и специальных актах. К ним относятся: Основы законодательства об охране здоровья граждан; законы РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», «Об обжаловании в сфере исполнительной власти в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»; федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О воинской обязанности и военной службе», «Об общественных объединениях», «О свободе совести и религиозных организациях», Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Указ Президента РФ «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации», а также ряд других законов, указов Президента и постановлений Правительства РФ.

Административно-правовое положение граждан определяется объемом и характером их административной правосубъектности , которая включает административную правоспособность и административную дееспособность.

Под административной правоспособностью гражданина понимается способность обладать правами и нести обязанности админи-стративно-правового характера. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью, не может быть отчуждаема и передаваема. Вместе с тем правоспособность может быть временно ограничена. Например , за совершенное административное правона­рушение гражданин может быть лишен на определенное время права управления транспортным средством.

Административная дееспособность - это способность своими действиями осуществлять, приобретать права и нести обязанности административно-правового характера. Момент ее возникновения законом четко не определен. В полном объеме она возникает по достижении гражданином 18 лет. Частичное появление дееспособности в административном праве возможно с более раннего возраста. Так, дети дошкольного возраста могут сами обращаться к врачу, с 16-летнего возраста, когда наступает административная деликтоспособность, гражданин может быть привлечен к административной ответственно­сти за свои действия.

Следует отметить, что за последние годы административная правосубъектность граждан имеет тенденцию к увеличению. Это касается расширения прав граждан на подачу обращений, судебную защиту, объединение, выбор места пребывания и жительства и т. д.

В формировании и особенно в реализации административно-правового статуса гражданина значительна роль органов исполнительной власти .

● Во-первых, изданные ими правовые акты конкретизируют как конституционные права и обязанности граждан, так и те, что не являются производными от конституционного правового статуса гражданина, например утвержденные постановлением Правительства РФ в июле 1995 года Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и житель­ства и пределах Российской Федерации, Правила оборота служебного и гражданского оружия и боеприпасов к нему в Российской Федера-ции, утвержденные постановлением Правительства РФ от 2 декабря 1993 года и др.

● Во-вторых, они издают правовые акты, влияющие на содержание административно-правового статуса, например приказ руководителя Государственной налоговой службы (сейчас - Федеральная налоговая служба, находящаяся в ведении Минфина РФ) от 27 ноября 1998 года «Об утверждении порядка и условий присвоения, применения, а также изменения идентификационного номера налогоплательщика и форм документов, используемых при учете в налоговом органе юридических и физических лиц».

● В-третьих, органы исполнительной власти первично предоставляют определенные права, например право на управление транспортным средством, которое выдается представителем ГИБДД.

● В-четвертых, они устанавливают процедуры реализации прав и обязанностей. Так , приказом министра внутренних дел РФ от 15 мая 1999 года «Об организации и проведении государственного технического осмотра транспортных средств» утверждены Правила проведения государственного технического осмотра транспортных средств Госу­дарственной инспекцией безопасности дорожного движения МВД РФ.

● В-пятых, они содействуют гражданам в реализации их конкретных прав.

● В-шестых, они осуществляют охрану прав и свобод граждан.

Следует отметить, что не все права и обязанности человека и гражданина производны от его конституционного правового статуса. Суще­ствует достаточное количество прав, которые находятся за пределами такового, например: право на управление транспортным средством, право на донорство крови и замену ее компонентов, право на перемену фамилии, имени и отчества, право на приобретение оружия и др. Таким образом, перечисленные в Конституции РФ основные права и свободы не должны толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

Административные права граждан представляют собой закрепленные нормативными правовыми актами дозволения совершать определенные действия, вести себя в дозволенных границах, требовать от других граждан, государственных органов и их должностных лиц, чтобы они не препятствовали осуществлению этих прав, а содействовали созданию оптимальных возможностей для их реализации. Во взаимодействии с управленческими структурами реализуются такие права и свободы, как право на участие в управлении, право на объединение, право проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование, право на свободу передвижения, право на обращение, право на возмещение государством вреда, право на защиту и т. д.

Право граждан на участие в управлении закреплено в ст. 32 Кон­ституции РФ. Участие граждан в управлении может проявляться как непосредственно (выборы, референдум, участие в работе органов вла­сти), так и через избираемых представителей. Новой нормой для российской Конституции является право граждан на равный доступ к государственной службе, что означает равенство исходных возможностей при поступлении на государственную службу. В этом также проявляется право граждан на участие в управлении.

В ст. 31 Конституции РФ закреплено право граждан собираться мирно , без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Это право регулируется Федеральным законом от 19 июня 2004 года «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Право на проведение подобных публичных мероприятий предоставляется только гражданам Российской Федерации. Организатором мероприятия может быть гражданин (несколько граждан) Российской Федерации (организатором демонстраций, шествий и пикетирований - гражданин Российский Федерации, достигший возраста 18 лет, митингов и собраний - 16 лет), политиче­ские партии, другие общественные и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия. В этой сфере действует уведомительный порядок, суть которого в том, что организатор подает письменное уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) в орган исполнительной власти субъекта РФ или в орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения.

В уведомлении о проведении публичного мероприятия указываются: его цель; форма публичного мероприятия; место проведения, маршруты движения участников; дата; время начала и окончания; форма и методы обеспечения общественного порядка, организации медицин­ской помощи; намерение использовать звукоусиливающие технические средства; фамилия, имя, отчество либо наименование организатора, сведения о его месте жительства или пребывания либо о месте нахождения и номер телефона; фамилии, имена и отчества лиц, уполномоченных организатором выполнять распорядительные функции по организации и проведению мероприятия; дата подачи уведомления. Уведомление подписывается организатором и лицами, уполномоченными выполнять распорядительные функции.

Организатор публичного мероприятия и иные граждане с момента подачи уведомления имеют право беспрепятственно проводить предварительную агитацию среди граждан, сообщая им информацию о времени, целях и прочих условиях проведения мероприятия.

Часть 3 ст. 17 Конституции РФ провозглашает, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Запрещается использовать право на проведение публичных мероприятий для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны. Публичное мероприятие не может начинаться ранее 7 часов и заканчиваться позднее 23 часов текущего дня по местному времени, а при его проведении должен соблюдаться общественный порядок. По требованию представителей органов власти публичное мероприятие может быть приостановлено или прекращено, например, в случае совершения участниками мероприятия противоправных действий. Лица, нарушившие порядок организации или проведения мероприятия, а также участия в нем, при отсутствии признаков преступления несут административную ответственность по ст. 20.2 КоАП РФ.

Статья 22 Конституции РФ закрепляет право граждан на свободу и личную неприкосновенность . Под правом на личную неприкосновенность понимается гарантированная государством личная безопасность и свобода человека, состоящая в недопущении, пресечении и наказуемости посягательств на физическую, нравственную, психическую неприкосновенность и личную безопасность. Право на личную неприкосновенность может быть ограничено в отношении тех лиц, которые совершили правонарушение. В ч. 2 ст. 22 Конституции РФ говорится: «Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускается только по судебному решению. До судебного решения лицо может быть подвергнуто задержанию на срок не более 48 часов». В постановлении Конституционного суда РФ от 17 февраля 1998 года № 6-П отмечено, что по смыслу данной статьи установленный ею порядок применения соответствующих мер принуждения распространяется и на административное задержание .

КоАП РФ в качестве одной из мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях предусматривает административное задержание лица, совершившего административный проступок. В соответствии со ст. 27.5 КоАП РФ срок административного задержания не должен превышать трех часов. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, посягающем на установленный режим Государственной границы РФ и порядок пребывания на территории Российской Федерации, об административном правонарушении, совершенном во внутренних мор­ских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, или о нарушении таможенных правил, в случае необходимости для установления личности или для выяснения обстоятельств административного правонарушения может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов. Кроме того, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, влекущем в качестве одной из мер административного наказания административный арест, может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов.

Право граждан на неприкосновенность жилища закреплено в ст. 25 Конституции РФ. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц, иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения. Законное проникновение в жилище помимо воли проживающих в нем лиц возможно в двух ситуациях:

1) при непредвиденных чрезвычайных обстоятельствах (пожар, обвал, авария, землетрясение, вероятность того, что хозяин дома умер);

2) при защите правопорядка:

Для раскрытия преступления и установления истины по делу;

Для получения сведений о преступлении и о подозреваемых в его совершении лицах при проведении оперативно-розыскной работы;

Для пресечения преступлений и иных правонарушений;

Для исполнения приговоров и иных судебных решений.

Порядок проникновения в жилище в этих случаях регулируется, в частности, Законом РФ «О милиции», федеральными законами «Об оперативно-розыскной деятельности», «О судебных приставах».

Статья 27 Конституции РФ закрепляет право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства . Данная конституционная норма полностью соответствует статьям Международного пакта о гражданских и политических правах. Принятый 1 октября 1993 года Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» полностью соответствует положениям Конституции РФ. Он установил лишь основные правила регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства. Именно этим законом была введена новая система регистрации граждан вместо ранее действующей системы прописки.

В ч. 2 ст. 27 Конституции РФ провозглашено право граждан свободно выезжать за пределы Российской Федерации и свободно возвращаться на ее территорию . Эта конституционная норма нашла свое развитие в Федеральном законе «О порядке выезда из Российской Фе­дерации и въезда в Российскую Федерацию» (1996 год). Основными документами, удостоверяющими личность гражданина Российской Фе­дерации, по которым граждане осуществляют выезд из России и въезд на ее территорию, являются: паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт и паспорт моряка (удостоверение личности моряка). Пересечение Государственной границы РФ осуществляется в соответ­ствии с правилами, установленными в 1993 году Законом РФ «О Госу­дарственной границе Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями).

Федеральный закон исчерпывающе определяет основания возможных ограничений права гражданина на выезд за пределы Российской Федерации:

1) если гражданин осведомлен в сведениях, составляющих государственную тайну;

2) если гражданин призван на военную службу или направлен на альтернативную службу;

3) если гражданин задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого или осужден за совершение преступления;

4) если гражданин сообщил при оформлении документов для выезда заведомо ложные сведения;

5) если он уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом.

Следует особо подчеркнуть, что в указанном законе определяются условия, когда перечисленные ограничения не должны применяться, например истечение установленного срока со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности. Во всех случаях временного ограничения права на выезд из Российской Федерации орган внутренних дел выдает гражданину уведомление, в котором указываются основание и срок ограничения.

Выезд гражданина за пределы России с целью постоянного проживания или временного пребывания не влечет для гражданина и членов его семьи каких-либо ограничений политических, гражданских, трудовых, жилищных и иных прав.

В 1998 году был принят Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению права гражданина Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации». В связи с признанием Конституционным судом РФ не соответствующими Конституции РФ ч. 1 и 3 ст. 8 Феде­раль­ного закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», по существу препятствующих выдаче гражданину России паспорта, удостоверяющего его личность за пределами страны, при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания, а также в случае, если он имеет место жительства за пределами Российской Федерации, впредь до урегулирования федеральным законом, установить, что в этих случаях оформление и выдача паспорта производится по заявлению этого гражданина органом внутренних дел по месту фактического проживания на территории Рос­сий­ской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 года утверждено положение об оформлении свидетельства на въезд (возвращение) в Российскую Федерацию . В случае, если гражданин России утратил паспорт, ему выдается свидетельство на въезд (возвращение) в страну. Выдача свидетельства производится дипломатическим представитель­ством или консульским учреждением Российской Федерации по письменному заявлению гражданина на срок, необходимый для въезда (возвращения) на территорию России, но не свыше 15 дней.

Конституция РФ в ст. 53 провозгласила ответственность государ­ства перед гражданином, подтвердив право каждого на возмещение
государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц .

В ГК РФ впервые личным неимущественным правам и принадлежащим гражданам нематериальным благам отведена самостоятельная глава. Гражданско-правовая защита личного неимущественного права осуществляется в порядке искового производства как разрешение спора о праве гражданском в отличие от рассмотрения судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан (речь идет о споре административно-правового характера): так, ст. 151 ГК РФ предусматривает компенсацию морального вреда, ст. 152 решает вопросы защиты чести, достоинства и деловой репутации.

Общие положения об имущественной ответственности сформулированы в ст. 16 ГК РФ, где установлено, что убытки, причиненные гражданину в результате незаконных действий (бездействия) государ­ственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания актов, не соответствующих закону или иному правовому акту государственного органа или органа мест­ного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.

Вместе с тем на сегодняшний день отсутствует федеральный закон, который регламентировал бы вопросы имущественной ответственно­сти органов и должностных лиц. До сих пор действует Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 года «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей», но в нем не предусмотрены меры воздействия на властные структуры, которые совершили незаконные действия, ущемили или нарушили права гражданина. В соответствии с указом возмещению подлежат: заработок и другие трудовые доходы лица, которых он лишился; имущество, конфискованное, изъятое, взысканное, обращенное в доход государства; суммы, выплаченные гражданином за оказание юридической помощи и т. д. Однако данный акт значительно устарел, например, в части определения и назначения доходов граждан.

В сфере исполнительной власти реализация гражданами своих субъективных прав предполагает совершение ими определенных дей­ствий, которые административным законодательством признаются юридическими и могут быть как правомерными, так и неправомерными. Правомерные действия связаны не только с реализацией гражданами прав, но и с выполнением возложенных на них обязанностей. Обязанности граждан в сфере государственного управления дополняют их административно-правовой статус.

Важнейшей обязанностью граждан как субъектов административного права является соблюдение ими административно-правовых норм и основанных на них законных требований органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Таким образом, правам корреспондируют обязанности, состоящие в том, что государство при помощи норм права устанавливает в сфере управления правила, которые гражданин должен соблюдать.

Положения Конституции РФ определяют особое место человека в системе конституционных отношений, выдвигают защиту его прав в качестве принципа, действующего в обществе, государстве. В соответствии со ст. 2 Конституции РФ «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Развитие этого тезиса должно быть подкреплено наличием действенных механизмов реализации, защиты и гарантий прав личности.

Каждому человеку должна быть обеспечена возможность пользования всеми основными правами и свободами. Государство же, в свою очередь, обязано гарантировать реальное их осуществление всеми доступными ему средствами. Гарантированность прав и свобод - это своеобразный внешний механизм ограничения власти, которая всегда стремится к саморасширению и усилению своего присутствия во всех сферах человеческой жизни.

Рассматривая вопрос об административно-правовых гарантиях прав граждан, следует отметить, что основным гарантом может быть только закон, если он соответствует политической и экономической ситуации в стране, содержит в себе механизмы реализации его положений, а не является декларацией, предусматривает ответственность органов и должностных лиц за ущемление прав граждан и т. д.

Все гарантии прав личности можно разделить на экономические, политические и организационно-правовые. Наибольший интерес с точки зрения юриспруденции представляют именно последние, так как экономические и политические являются общими, а организационно-правовые - специальными гарантиями прав граждан. Они включают в себя не только правовые нормы об охране прав и интересов граждан, но и деятельность различных государственных органов по охране прав индивида.

Важная роль в реализации статуса гражданина, а также в деле защиты его прав принадлежит органам исполнительной власти. Каждый из этих органов в соответствии со своим юридическим статусом обязан не только обеспечивать, но и осуществлять защиту прав и свобод личности в соответствии с Конституцией страны, опираясь на нормы международно-правовых актов, действующее законодательство. Органы исполнительной власти в пределах предоставленной им компетенции организуют исполнение норм Конституции РФ и законов, имеющих отношение к административно-правовому положению личности.

2.2. Обращения граждан

Одной из постоянных форм обратной связи, помогающей государ­ственной администрации выполнять правообеспечивающие и правозащитные функции, являются обращения граждан.

Конституция РФ (ст. 33) закрепила право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Право на обращение является важным конституционно-правовым средством реализации и защиты прав и свобод граждан, одной из организационно-правовых гарантий их охраны.

Обращения граждан представляют собой одну из форм их участия в управлении, в решении государственных и общественных дел, способ восстановления нарушенного права. Обращения являются важным источником информации, полезной при решении вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного развития. Они содержат сведения о процессах, происходящих в обществе.

Впервые это право было закреплено в Конституции СССР 1977 года, а также в Конституции РСФСР 1978 года, что явилось важным шагом в развитии данного института.

Современный период развития законодательства в этой сфере характеризовался тем, что на территории Российской Федерации продолжали действовать некоторые акты Союза ССР, так как регулируемые ими вопросы не нашли еще своего нормативного закрепления в российском законодательстве.

Долгое время основным нормативным правовым актом, регулирующим вопросы приема и рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, являлся Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в редакции от 4 марта 1980 года; далее в тексте - Указ от 12 апреля 1968 года ). До этого действовал акт 1935 года. Бесспорно, принятие Указа от 12 апреля 1968 года явилось важным моментом, который позитивно повлиял на развитие данного правового института. Он сыграл положительную роль в развитии законодатель­ства в этой области. Вместе с тем с момента его издания прошло достаточно много времени, и на сегодняшний день он устарел. В нем не нашли своего нормативного закрепления многие важные аспекты, связанные с правом гражданина на подачу обращений, имеются пробелы в регулировании этой сферы общественных отношений.

Кроме того, процедура подачи и рассмотрения обращений граждан регламентируется также достаточно большим количеством других нормативных актов, что существенно затрудняет реализацию права граждан на обращение. Все эти правовые нормы нуждаются в систематизации на базе общих принципов.

Несовершенство действующего законодательства послужило основанием для постановки вопроса о разработке и принятии нового Федерального закона «Об обращениях граждан Российской Федерации» . 2 мая 2006 года Президентом РФ подписан новый Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» , который вступил в силу по истечении 180 дней с момента его официального опубликования. Следует отметить, что он не претерпел сущест­венных изменений по сравнению с Указом от 12 апреля 1968 года. Он вобрал в себя основные положения, которые позитивно зарекомендовали себя на практике. Основной упор в законе сделан на порядок подачи, рассмотрения и ответов на обращения, скорректированный в соответствии с новым временем и работой госорганов.

Обращения граждан неоднородны : они не совпадают по общественной направленности, разнятся по своей юридической характеристике и, соответственно, влекут разные правовые последствия. Сам термин «обращение» носит обобщающий характер и включает в себя предложение, заявление, ходатайство и жалобу. Каждый вид имеет свою специфику и, следовательно, свой статус, который должен быть нормативно определен. В новом законе обращение определено как направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменное предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Действующий в настоящее время закон содержит следующие определения видов обращений:

● предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иной сфер деятельности государства и общества;

● заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

● жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц по поводу нарушенного дей­ствиями (бездействием), решениями юридических или физических лиц (должностными лицами, государственными или муниципальными служащими и т. д.) права или законного интереса.

Жалоба является важным средством защиты прав, свобод и законных интересов граждан. Она имеет двуединое значение: путем ее подачи гражданин реализует предоставленное ему право и требует восстановления нарушенных прав. Жалоба всегда содержит информацию о нарушении субъективных прав обратившегося или прав конкретных лиц. Право на подачу жалобы является действенным способом устранения возможных нарушений законности, одним из средств предотвращения правонарушений. Это право является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом личности. Для реализации его не нужно чьего-либо согласия и тем более издания актов управления.

Право на обращение принадлежит гражданам Российской Феде­рации, а также иностранным гражданам, лицам без гражданства, то есть физическим лицам, а также лицам юридическим в целях реализации и защиты своих прав и интересов, прав и интересов членов своих коллективов. В Конституции РФ закреплено право направлять коллективные обращения. Они уместны в случаях, когда затрагиваются права и законные интересы группы лиц.

Одной из разновидностей коллективных обращений являются петиции . Они давно нашли закрепление в зарубежном законодательстве как важная форма выражения общественного мнения, постановки перед органами государственной власти, местными органами значимых экономических, политических и социальных проблем развития общества, страны в целом, отдельных ее регионов, охраны прав и свобод личности. В доктрине законодательства большинства западных стран петиции или обращения к публичным властям трактуются как форма реализации участия граждан в делах общества и государства, влияния отдельных лиц или коллективов на процесс принятия политических и правовых решений. Словарь иностранных слов определяет петицию как коллективное прошение, чаще всего подаваемое высшей власти.

Петиции отличаются от жалоб не только по степени общественной важности поднимаемых в них вопросов, но и по адресату. На сегодняшний день вопрос о петициях не нашел еще своего законодательного разрешения на уровне Российской Федерации. Вместе с тем в законодательстве некоторых субъектов федерации - например , в Челябинской области, Москве - этот вид обращений уже закреплен.

Порядок рассмотрения обращений устанавливается новым законом, а также иными актами, регулирующими процедуру рассмотрения специальных видов обращений. Например, КоАП РФ определяет особую процедуру подачи жалоб. Вместе с тем следует отметить, что закон не предусматривает разницы в порядке рассмотрения различного рода обращений, что является, на наш взгляд, существенным недостатком. Мы уже отмечали, что характер обращений бывает разный. В этой связи процедура и сроки рассмотрения предложений, естественно, должны отличаться от порядка рассмотрения жалоб, которые всегда связаны с нарушением прав граждан.

Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение должно содержать наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые оно направляется; либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица; либо его должность; свои фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения; суть предложения, заявления или жалобы, а также личную подпись и дату.

Анонимные обращения не рассматриваются. Это не касается тех сигналов, в которых речь идет о готовящемся противоправном деянии. Кроме того, не рассматриваются обращения, содержащие нецензурные либо оскорбительные выражения.

В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии. Обращения могут поступать и по информационным системам. Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в соответствующий орган (должностному лицу). Если вопросы, поднятые в обращении, не входят в компетенцию соответствующих органов, то само обращение в течение семи дней со дня регистрации направляется в компетентную инстанцию, а гражданин уведомляется о переадресации его обращения. Если поднятые в обращении вопросы касаются нескольких органов, в них отсылаются соответствующие копии.

Закон запрещает направлять жалобы в те органы или тем лицам, чьи действия обжалуются. Однако если ситуация такова, что этот запрет невозможно соблюсти, то жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать решение или действие (бездей­ствие) в установленном порядке в суд.

Прием обращений предполагает определенную организацию этого процесса, состояние которого отражает способность соответствующих властных структур своевременно и правильно реагировать на запросы и нужды граждан. Это подкреплено тем, что праву граждан на подачу обращений корреспондирует обязанность соответствующих органов, должностных лиц их принять и рассмотреть в сроки, установленные в законе. Письменное обращение рассматривается в 30-дневный срок со дня его регистрации. В исключительных случаях срок может быть продлен, но не более чем на 30 дней, с уведомлением об этом гражданина. Государственный орган, орган местного самоуправления или должност­ное лицо обязаны обеспечить объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращений, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение. Кроме того, государственный орган, орган местного самоуправления, соответствующие должностные лица имеют право запрашивать необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного след­ствия; принимать меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина и т. д. Законодатель устанавливает 15-дневный срок для предоставления необходимых материалов.

Вынесение решения является важнейшим моментом всего процесса рассмотрения обращения, поскольку от содержания этого документа зависит, будут требования гражданина удовлетворены полностью, частично или отклонены совсем. Решение выносится на основе всех материалов и доказательств в их совокупности. Оно должно содержать логическое и правовое обоснование. Отсутствие в законодательстве четкой правовой регламентации реквизитов решения в ряде случаев отрицательно влияет на всю процедуру рассмотрения обращений. В связи с этим упорядочение правового регулирования этого вопроса, несомненно, усилило бы гарантии законности разрешения обращений граждан.

Законодатель возлагает ответственность за разрешение обращений , в частности жалоб, персонально на должностных лиц соответствующего органа учреждения, предприятия и т. д. Независимо от того, кому была поручена проверка жалобы, решение по ней выносится власт­ным волеизъявлением руководителя органа, который по закону наделен этим правом, либо ответственным должностным лицом, уполномоченным соответствующим приказом или распоряжением. Решение по обращению выносится в письменной форме.

Ответ на обращение не дается, если в нем отсутствуют адрес и данные обратившегося; если оно содержит нецензурные выражения, а также если текст письменного обращения не поддается прочтению. Кроме того, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу и в связи с ранее направляемыми обращениями и при этом в обращении не приводятся новые доводы и обстоятельства, то возможно принятие решения о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу.

Обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.

Следует отметить, что если причины, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, в последующем были устранены, гражданин вправе направить обращение в соответ­ствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу.

Очень важен личный прием граждан . При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность. Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае, если изложенные факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение, принятое в ходе личного приема, подлежит регистрации и рассмотрению в установленном порядке. Большой теоретический и практический интерес представляет вопрос, можно ли ухудшить положение лица в результате вынесения решения по его жалобе, то есть может ли вышестоящая инстанция ухудшить своим решением положение гражданина по сравнению с тем, которое было создано обжалуемым административным актом. Обычно на этот вопрос дают отрицательный ответ, основываясь на том, что это противоречило бы самой идее жалобы: никто не станет обращаться, если это грозит ухудшением его положения.

Принятое решение, если оно не обжалуется дальше, должно быть исполнено, то есть его необходимо претворить в жизнь. О его выполнении следует судить главным образом по тому, устранено ли нарушение, восстановлено ли нарушенное право. Следует отметить, что действующее законодательство в сроки для разрешения жалоб включает и время фактического исполнения принятого решения . Однако на практике это часто не соблюдается. В некоторых случаях исполнение затягивается, что вызывает повторные жалобы. Ситуации в жизни бывают самые разные, и установить единый срок исполнения принятых решений, видимо, сложно. Поэтому в каждом конкретном решении необходимо указывать точные сроки его исполнения, а также должностных лиц, которые несут ответственность за соблюдение этих сроков. Это явилось бы важным фактором соблюдения законности, прав и интересов граждан.

В производстве по обращениям наиболее актуальным является формирование института ответственности соответствующих структур, которые их рассматривают, а также в ряде случаев и самого обращающегося при нарушении им законодательства, действующего в этой сфере. УК РФ содержит статьи, предусматривающие ответственность за клевету и оскорбление. Возможности борьбы с лицами, подавшими жалобу в клеветнических целях, значительно увеличились в связи с установлением в ГК РФ нормы, согласно которой защита личных прав охватывает также защиту хорошей репутации, своего имени, гражданской чести. К сожалению, в УК РФ нет специального состава, предусматривающего ответственность за умышленное грубое нарушение прав гражданина, а также требований законодательства об обращениях. Не предусмотрена также и административная ответственность. Однако следует отметить, что в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей к нему могут быть применены дисциплинарные меры воздействия. Властные структуры не только должны иметь четкие юридические установки, касающиеся их прав, но также осознавать и выполнять обязательства и нести ответственность за свои действия. Для достижения этих целей необходимо использовать весь комплекс мер ответственности.

Решение, принятое по обращению, может не удовлетворить его подателя. В этом случае он, приводя новые доводы и факты, имеет право обжаловать его в вышестоящие инстанции или обратиться в суд. Гражданин вправе выбрать канал обжалования. Несмотря на то что в органы государственного управления по-прежнему поступает значительное число жалоб, судебный способ защиты рассматривается в настоящее время как универсальный.

Задания для самоконтроля

1. С помощью кругов изобразите соотношение понятий: правовой статус человека, правовой статус гражданина, административно-правовой статус гражданина, административная правосубъектность гражданина.

2. Приведите примеры индивидуальных и групповых ограничений административно-правового статуса индивидуальных субъектов. Как они соотносятся с мерами принуждения?

3. Приведите три примера прав граждан РФ, закрепленных административно-правовыми нормами, принятыми в развитие соответствующих норм Конституции (необходимо указать конкретную норму Конституции и административно-правовую норму, принятую в ее развитие). Какова роль административно-правового обеспечения конституционных прав граждан?

4. Приведите три примера прав, получивших первичное закрепление в источниках административного права.

5. Приведите примеры конституционных и иных норм, затрагивающих вопросы административной опеки. Каковы содержание и принципы данной системы?